با تأسیس کمیسیون کارنگی[55] در رابطه با پیشگیری از مخاصمات مرگبار[56] و انتشار گزارش نهایی آن در سال 1997 بود که حرکتی در جهت ظهور فرهنگ پیشگیری از مخاصمات آغاز شد. در همین راستا در سال 2000، مجمع عمومی و شورای امنیت، قطعنامه ای به تصویب می رسانند که در واقع، شناخت نقش حیاتی تمامی بخش های سازمان ملل متحد در پیشگیری از مخاصمات و تعهد به ارتقاء اثربخشی این پیشگیری ها است(قادری و قربان نیا، 1392، 142) گزارش مهم دبیرکل پیشین سازمان ملل متحد، آقای عنان، با عنوان «پیشگیری از مخاصمات مسلحانه»، در سال 2001، یکی دیگر از مواردی است که به تفصیل و با ارائه پیشنهادات گسترده و با اشاره به مشکلات ریشه ای، جامعه جهانی را دعوت به تمرکز مجدد برای همکاری در پیشگیری می کند. در پاسخ به این درخواست ها بود که مجموعه نوید دهنده ای از مکانیزم های بین المللی، منطقه ای و غیردولتی، با تمرکز ویژه بر مخاصمات درون دولتی، برای پیشگیری از مخاصمات در دهه 90 به وجود آمدند و یا گسترش یافتند.(ICISS Report, 2001 , 19-20).
4-5-1. «مسولیت پیشگیری»
گزارش «کمیسیون بین المللی مداخله و حاکمیت دولت ها»، برای تحقق یک پیشگیری موثر، دست یابی به سه شرط را ضروری می داند. قبل از هر چیز باید از شکنندگی اوضاع و خطرات همراه با آن آگاهی وجود داشته باشد که اصطلاحاً به آن «اعلام خطر[57]» گفته می شود. دوم، باید درک صحیحی از خط مشی اقداماتی که قادر به تغییر اوضاع هستند وجود داشته باشد، که کمیسیون نام آن را «جعبه ابزار پیشگیرانه[58]» می گذارد. نهایتاً، همانند همیشه باید خواست و اراده ی به کارگیری این اقدامات وجود داشته باشد، که از این موضوع با عنوان «اراده سیاسی[59]» یاد می شود. 4-5-1-1.الف) اعلام خطر و ارزیابی اوضاع اگر بخواهیم هر نوعی از پیشگیری مؤثر واقع شود، همه چیز با تشخیص وضعیت هایی شروع می شود که پتانسیل ایجاد زمینه برای بروز جنایات گسترده را دارند. اما مسئله ای که این تشخیص را دشوار می کند، تعدد وجود این وضعیت های هشدار دهنده است؛ مانند نارضایتی های تاریخی و دشمنی، خشم ناشی از ضربات اجتماعی، فقر گسترده، حکومت های ناتوان، سطح پایین تحصیلات، جابجایی های سریع سیاسی، اجتماعی یا اقتصادی، تصرف استعماری، جنگ و انقلاب؛ که تنها یک فهرست از این موارد می باشد (Gellately and Kiernan, 2003 , 374-75). اهمیت مسئله اعلام خطر موجب شد تا در 17 ژوئیه 2010، دبیرکل، بانکی مون، دومین گزارش خود در رابطه با «مسئولیت حمایت» را با عنوان «اعلام خطر، ارزیابی و مسئولیت حمایت» منتشر کند. این گزارش مشکلات و ظرفیت های پیش روی اعلام خطر و ارزیابی های سازمان ملل متحد را به خوبی مورد اشاره قرار می دهد (Ban, 2010). این گزارش، در واقع به دنبال پیروی از اهداف بندهای 138، 139 و 140 سند پیامد اجلاس سران در سال 2005 منتشر شده است و اعلام خطر و ارزیابی را در قالب این سه پاراگراف مورد بررسی قرار می دهد. این گزارش به درس های سختی که جامعه جهانی از حوادث دهه 90 گرفته است، به خصوص حوادث رواندا و سرِبرنیتسا اشاره کرده و عنوان می کند ضعف بومی ناشی از اطلاعات ناکافی که توسط کشورها و آژانس های سازمان ملل متحد به اشتراک گذاشته می شود، در میان سایر علل، در هر دو مورد ذکر شده شرایط غم انگیزی را به وجود آورد (International Coalition for the Responsibility to Protect, 2010). در ادامه ضمن بحث در رابطه با توانمندی های سازمان ملل متحد، به این نتیجه می رسد که مشکل، کمبود اطلاعات نیست؛ چرا که مکانیزم آنالیز اطلاعات و اعلام خطر در اختیار نهادهای زیادی قرار دارد. از جمله دپارتمان امور سیاسی، دفتر هماهنگی امور بشردوستانه، کمیته دائمی بین سازمانی، تیم ساختاری، دپارتمان عملیات حفظ صلح، یونیسف، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر[60] و کمیسیون عالی سازمان ملل متحد برای پناهندگان[61]؛ اما عنوان می شود که همچنان سه مشکل اصلی وجود دارد: 1. تبادل اطلاعات و ارزیابی ها در میان نهادهای فوق و در داخل خود سازمان ملل متحد و میان اعضاء در کل کافی نمی باشد؛ 2.مکانیزم موجود برای جمع آوری و ارزیابی اطلاعات به منظور اعلام خطر، ارزیابی را از دید «مسئولیت حمایت» انجام نمی دهد؛ و 3. سازمان ملل متحد نیازمند ابزار ارزیابی و ظرفیت هایی برای اطمینان از کفایت، پیوستگی و گستردگی سیستم پاسخگویی به شرایط مربوط به «مسئولیت حمایت»، مطابق بخش های شش، هفت و هشت منشور می باشد. در ادامه گزارش به اهمیت تبادل دو طرفه اطلاعات میان سازمان ملل متحد و سازمان های منطقه ای و زیرمنطقه ای اشاره می کند که می تواند به رفع خلأ موجود کمک کند (International Coalition for the Responsibility to Protect, 2010). در پایان نیز از یک مکانیزم مرکزی اعلام خطر به سازمان ملل متحد که وظیفه مشاوره به موقع به دبیرکل و در صورت لزوم شورای امنیت را دارد، نام برده می شود که نقطه تمرکزی برای اطلاعات و اعلام خطر موقعیت های مربوطه بوده و وظیفه بالا بردن آگاهی های عمومی و رسمی در رابطه با نشانه هایی که نمایانگر پتانسل وقوع نسل کشی می باشد را دارا است. 4-5-1-2.ب) پاسخ دهی مناسب پس از اعلام خطر کاملاً مشخص است که اعلام خطر و ارزیابی اوضاع تنها پیش شرط های ضروری برای یک پاسخ مناسب نمی باشند و مرحله بعدی، اتخاذ سیاست و خط مشی مناسب در این واکنش است. در نتیجه ی توجهی که در اواخر دهه 90 به مسئله پیشگیری شد، ما امروزه نه تنها درک بهتری از علل مخاصمات مرگبار و فجایع گسترده داریم، بلکه درک بهتری نیز از اقدامات پیشگیرانه و انفعالی برای مقابله با این مشکلات داریم. در یک طبقه بندی گسترده، این اقدامات را در قالب جعبه ابزار پیشنهادی «کمیسیون»، می توان به دو دسته اقدامات بنیادین که طبیعتاً برنامه های دراز مدت هستند و اقدامات مستقیم برای واکنش نسبت به بحران های کوتاه مدت، دسته بندی کرد. موضوعات اصلی این تقسیم بندی شامل چهار بخش می شوند که عبارتند از مجموعه اقدامات «سیاسی و دیپلماتیک»، «اقتصادی و اجتماعی»، «اساسی و قانونی» و «نظامی و امنیتی». هر یک از این مجموعه ها می توانند به هر تعداد، شامل اقدامات مقتضی شوند (Evans, 2008 , 84-104). یکی از اقدامات بنیادین در جهت پیشگیری می تواند مجموعه اقدامات «سیاسی و دیپلماتیک» باشد. اولین مورد در این بخش، دست یابی به یک شیوه مناسب زمامداری در تمامی اشکال آن است که در مرکز پیشگیری های بلند مدت قرار می گیرد. اقدامات سیاسی و دیپلماتیک همچنین می تواند متضمن ایجاد سازمان های دموکراتیک و ظرفیت سازی، تفکیک قوای اساسی، چرخش قدرت و توزیع مجدد آن، ایجاد حس اعتماد به نفس در میان گروه ها و جوامع مختلف، حمایت از آزادی و حکومت قانون، توسعه جوامع مدنی و ابتکارات مشابهی باشد که در چهارچوب امنیت انسانی قرار می گیرد. پیشگیری بنیادی همین طور ممکن است به معنای «پرداختن به محرومیت ها و نبود فرصت های اقتصادی» باشد که این مورد نیز می تواند شامل توسعه کمک ها و همکاری ها برای پرداختن به بی عدالتی ها در تقسیم منابع و فرصت های مالی، ارتقاء رشد اقتصادی، ایجاد شرایط بهتر برای تجارت، جواز دسترسی به بازارهای خارجی برای کشورهای در حال توسعه، تشویق به اصلاح ساختارهای اقتصادی و کمک های فنی برای تقویت سازمان ها و ابزارها باشد. همچنین می تواند به معنای «تقویت حمایت های قانونی و تأسیسات قضایی» باشد؛ شامل حمایت از تلاش ها برای تقویت حکومت قانون، حفظ اتحاد و استقلال قضایی، ارتقاء صداقت و مسئولیت پذیری در اجراء قانون، ارتقاء پشتیبانی از گروه های آسیب پذیر به خصوص اقلیت ها و ایجاد فضای حمایتی از مؤسسات محلی و سازمان هایی که در جهت ارتقاء حقوق بشر فعالیت می کنند. ایجاد «اصلاحات مورد نیاز در بخش های نظامی و سایر سرویس های امنیتی»، شامل بالا بردن سطح تحصیلات و آموزش نیروهای نظامی، ائتلاف مجدد نیروهای جنگی سابق، تقویت راهکارهای کنترل غیر نظامی مثل کنترل بودجه، اطمینان دادن به اینکه نیروهای امنیتی مسئول اعمال خود هستند و در چهارچوب قانون عمل می کنند، گسترش تعهد به کنترل تسلیحات و خلع سلاح و رژیم منع توسعه همانند کنترل انتقال سلاح های سبک و کوچک و ممنوعیت استفاده از مین های زمینی، همه از دیگر مواردی هستند که می توانند در راستای یک پیشگیری بنیادین تأثیرگذار و مهم باشند. در جعبه ابزار پیش بینی شده برای مجموعه اقدامات مستقیم در جهت پیشگیری نیز همانند اقدامات بنیادین، همان تقسیم بندی مجموعه اقدامات به اقدامات سیاسی، اقتصادی، قانونی و نظامی وجود دارد، اما تفاوت در ابزارها است که در واقع ابزارهای به کارگیری شده در پیشگیری مستقیم، منعکس کننده زمان کمتری است که در اختیار می باشد. این ابزارها در شرایط گوناگون، ممکن است به شکل کمک یا انگیزه های مثبت و در شرایط دشوارتر شکل منفی، مانند تهدید یا تنبیه را به خود بگیرند (ICISS, 2001 ,23). «اقدامات سیاسی و دیپلماتیک» درجهت پیشگیری مستقیم می تواند شامل مشارکت مستقیم دبیرکل سازمان ملل متحد، هیئت های حقیقت یاب، گروه های دوستی، اشخاص برجسته، کمیسیون ها، مذاکره و میانجیگری از طریق مساعی، در خواست های بین المللی، مذاکرات غیررسمی و کار گروه های حل مشکل باشد. در مقیاس منفی نیز اقدامات پیشگیرانه سیاسی و دیپلماتیک مستقیم ممکن است تهدید و یا اعمال تحریم های سیاسی، انزوای دیپلماتیک، تعلیق عضویت سازمانی، محدودیت های مسافرتی و مالی برای افراد مشخص، رسوایی و بدنامی و اقدامات دیگر را شامل شود. «اقدامات پیشگیرانه اقتصادی» نیز می تواند جنبه مثبت و یا منفی داشته باشد. از جنبه مثبت می تواند شامل تعهد به سرمایه گذاری های جدید و یا شرایط مطلوب تر تجاری باشد و از بعد منفی می تواند تهدید به تحریم های اقتصادی و مالی، حذف سرمایه گذاری، تهدید به اخراج از صندوق بین المللی پول یا بانک جهانی و قطع کمک ها باشد. «اقدامات قانونی» نیز می تواند شامل پیشنهاد میانجیگری، داوری و یا قضاوت باشد؛ هر چند که در اختلافات داخلی این گزینه ها به سرعت در دسترس و مورد قبول تمامی طرف ها نخواهد بود. به کارگیری ناظرانی برای بررسی تطابق با استانداردهای حقوق بشری و کمک به تقویت روحیه گروه ها وجوامعی که خود را در معرض خطر می بینند، اقدام دیگری است که ممکن است مؤثر واقع شود. تهدید به تحریم های قانونی بین المللی و یا اعمال آنها نیز در سال های اخیر به عنوان یک سلاح جدید و اصل پیشگیری بین المللی تلقی می شود. تأسیس دیوان کیفری بین المللی که تعقیب کیفری بین المللی را ممکن می سازد، کنوانسیون های ژنو و پروتکل های الحاقی آن که صلاحیتی جهانی را در رسیدگی به جنایات مشخص ایجاد می کنند و نیز امکان محاکمه اعضاء دولت ها را به اتهام چنین جنایاتی ممکن می سازند (ICISS, 2001 , 24). حوزه عمل برای «اقدامات مستقیم پیشگیرانه نظامی» محدود تر است که می تواند شامل شناسایی جنگ افزارها، یا به طور خاص، صف آرایی پیشگیرانه نیروهای نظامی با رضایت طرفین باشد. در شدیدترین حالت نیز پیشگیری مستقیم، می تواند شامل تهدید به استفاده از زور شود. البته این پیشگیری ها به سادگی صورت نمی پذیرد و عملی کردن آنها نیازمند پیش شرط های متعددی است.
4-5-2.«مسئولیت بازسازی»
سومین و آخرین مرحله از دکترین «مسئولیت حمایت»، آن گونه که در گزارش کمیسیون نیز اشاره شده است، مرحله تعهدات بعد از مداخله یا مرحله صلح سازی[62]، با عنوان «مسئولیت بازسازی» می باشد. گزارش کمیسیون اشاره می کند که «مسئولیت حمایت» محدود به واکنش و پیشگیری نمی شود بلکه چتر حمایتی آن گسترده تر و شامل مرحله بازسازی هم خواهد بود. اصولاً زمانی که مداخله صورت می گیرد، دولت حاکم دچار از کارافتادگی شده است و یا تشکیلاتی از یک دولت باقی نمانده است. حتی اگر خلاف این را نیز فرض بگیریم و مداخله در پاسخ به یک دیکتاتوری مقتدر صورت گرفته باشد، پس از مداخله جامعه جهانی و حذف چنین حاکمیتی باز هم نیاز به بازسازی و کمک به جایگزینی و تجهیز دولت واجد شرایط احساس می شود. موفق ترین فرایند صلح لزوماً بر سر میز مذاکره یک هیئت سیاسی یا به شکل یک فرایند قضایی به دست نمی آید. یک صلح واقعی هنگامی به وجود می آید که مخالفان مسلح سابق، دست در دست سایرین در بازسازی جامعه خود و ایجاد شرایط زندگی و شغلی مناسب مشارکت کنند. در واقع صلح واقعی و پایدار با تلاش های مستمر روزانه در بازسازی زیر ساخت ها، مسکن، تولید و برداشت و مشارکت در سایر فعالیت ها به دست می آید (ICISS, 2001 , 24). نقش اصلی در فرایند صلح سازی را کمیسیون مربوط به آن یعنی کمیسیون صلح سازی ایفاء می کند. ایجاد این کمیسیون، در کنار پذیرش دکترین «مسئولیت حمایت»، یکی دیگر از دستاوردهای اجلاس سران در سال 2005 بود. کوفی عنان در گزارش خود با عنوان «با آزادی بیشتر»، در بندهای 114 تا 119 به مسئله صلح سازی اشاره دارد. او در بند 114 از کشورها می خواهد که کمیسیون صلح سازی را ایجاد نمایند (Annan, 2005 , 31-32). بر این اساس، در سال 2005 و در نشست سران این موضوع مورد پذیرش قرار می گیرد و این کمیسیون ایجاد می شود. سند اجلاس سران نیز در بندهای 97 تا 105 به مسئله صلح سازی می پردازد و در بند 98 هدف از ایجاد کمیسیون صلح سازی را عنوان می کند. کمیسیون بین المللی مداخله و حاکمیت دولت ها معتقد است که مسئولیت بازسازی، باید در سه حوزه حیاتی شامل حوزه های «امنیت»، «عدالت» و «توسعه اقتصادی» اجرا شود. در حوزه امنیت، گزارش اشاره می کند که یکی از اساسی ترین وظایف نیروهای مداخله گر، بدون توجه به نژاد، قومیت و ارتباط آنها با منابع قبلی قدرت در منطقه، تأمین امنیت اولیه تمامی اتباع است. در شرایط پس از مخاصمه، معمولاً کشتارهای انتقام جویانه و یا حتی «پاکسازی قومی معکوس[63]» توسط گروهی که قربانی حملات ظالمانه قرار گرفته بودند، صورت می گیرد؛ لذا در چنین شرایطی ضروری است که مداخله کنندگان پیش از مداخله و با هدف ایجاد امنیت برای همگان، برنامه هایی را در جهت حمایت از تمامی گروه ها بدون توجه به نژاد و اصلیتشان طراحی کند، چرا که تمامی افراد حق اولیه حفاظت از جان و مال خود را دارند. اما یکی از موضوعات دشوار و مهم در این حوزه که در مرحله بعد از مداخله معمولاً با آن مواجه هستیم مسئله خلع سلاح، رفع بسیج عمومی و یکپارچگی مجدد نیروهای امنیتی داخلی است. مشکل دیگر تشکیل مجدد نیروهای مسلح و پلیس است که نقش اصلی را در حفظ صلح، پس از خروج نیروهای خارجی ایفاء می کند که البته انجام این کار برای نیروهای مداخله گر، یک فرایند کاملاً زمان بر، هزینه بر و بسیار حساس خواهد بود. (ICISS, 2001, 40-41). در نهایت نیز موضوع بسیار مهمی که در حوزه امنیت باید برای آن برنامه ریزی شود، «استراتژی خروج» برای نیروهای مداخله گر است؛ البته باید توجه داشت که «استراتژی خروج»، موضوعی متفاوت از «برنامه زمان بندی خروج[64]» است. توجه کمیسیون به این موضوع و اشاره به اهمیت آن قابل توجه است؛ چرا که الزام نیروهای مداخله گر به ارائه یک استراتژی مشخص برای خروج در کنار برنامه زمان بندی خروج، موجب می شود تا اهداف و برنامه هایی که تا زمان خروج توسط این نیروها در کشور هدف صورت گرفته شفاف بوده و مانعی در جهت سوء استفاده های احتمالی باشد. همچنین می تواند عاملی در جهت کاهش مدت زمان اشغال و تداوم آن توسط نیروهایی که منافع خود را در ادامه اشغال می بینند، باشد. در حوزه عدالت و صلح نیز اولویت اول ایجاد یک سیستم قضایی عادل و به دور از فساد است؛ موضوعی که اصولاً کشور هدف از آن بی بهره بوده است. در این راستا یک «بسته عدالت[65]» که می تواند در طیف وسیعی از موارد اعمال شود، پیشنهاد شده است. این بسته عدالت برای مواردی که قانون مناسب قابل اعمال وجود ندارد و از طرفی نیز نیاز به حمایت فوری از اقلیت ها و بازداشت مجرمین احساس می شود، بسیار مفید خواهد بود که البته در آن الگوهای استاندارد حقوق کیفری رعایت شده است (ICISS, 2001 , 42 ). و اما در حوزه توسعه، گزارش عنوان می کند که مسئولیت نهایی نیروهای مداخله کننده در فرایند صلح سازی، باید تشویق به رشد اقتصادی، بازسازی مجدد بازار و توسعه پایدار باشد. این موضوعات بسیار مهم هستند چرا که رشد اقتصادی نه تنها قانون مداری و نظم را به همراه دارد بلکه برای احیاء مجدد کشور نیز بسیار حیاتی است. در همین راستا مداخله کنندگان باید
موضوعات: بدون موضوع
لینک ثابت
