2-5-1) مفاهیم و اهداف

بودجه بندی برمبنای عملکرد یا همان بودجه ریزی عملیاتی براساس طبقه بندی عملیاتی هزینه های جاری سازمان ها وبرحسب کارکردها و فعالیت ها در قالب حجم کار هر واحد سازمانی و با سنجش هزینه های هریک از فعالیت های انجام شدنی برای تولید اثربخش کالاها یا خدمات با مشارکت کلیه مدیران اجرایی برآورد و محاسبه می شود.(ساکتی،1386: 2) در تعریف دیگر بودجه‌ریزی عملیاتی به معنای شیوه تدوین و نهایی سازی درخواست یک سازمان برای تخصیص منابع است که از طرح استراتژیک آن سازمان نشات می‌گیرد و بر وظایف قانونی آن استوار است. بودجه‌ریزی عملیاتی منابع را بر مبنای تحقق اهداف سنجش‌ پذیر تخصیص می‌دهد که به نوبه خود با رسالت و آرمان‌های سازمان ارتباط دارد. در بودجه‌ریزی عملیاتی، تمامی فعالیت‌های مستقیم و غیرمستقیم مورد نیاز برای رسیدن به اهداف یک برنامه و هزینه دقیق هرکدام از فعالیت ها مدنظر قرار می‌گیرد. به عنوان مثال، اگر شاخص فعالیت یک دادگاه جنایی، تعداد پرونده های مختومه باشد، مراحل انجام کار و فعالیت‌های تشکیل دهنده آن، حلقه رابطی هستند که منابع را به نتایج مرتبط می‌سازند. با ثبت و اندازه‌گیری منابع هزینه شده در هر فعالیت و هر مرحله، هزینه کل و هزینه سرانه هر واحد از اطلاعات حاصله را می‌توان  محاسبه کرد و آن را با نتایج نهایی مرتبط ساخت. بدین ترتیب، در چارچوب بودجه‌ریزی عملیاتی هر مدیر دولتی، در هر سطحی، باید اطلاعات دقیق و به هنگامی درخصوص هزینه و عملکردهای سازمان تحت امر خود داشته باشد تا بتواند منابع تحت کنترل خود را به کارآمدترین شیوه اداره کند. البته بودجه‌ریزی عملیاتی، نظام پاداش و تنبیه مبتنی بر سطح عملکرد محسوب نمی‌شود، بلکه رویکردی به تصمیم گیری مبتنی بر شواهد است. مزیت اصلی مورد نظر، تغییر کانون توجه و بحث از سطح ورودی های برنامه به سمت نتایج است.اگر سطح کنونی نتایج قابل قبول نباشد، دلایل ضعف عملکرد باید بررسی شوند و اگر راهبردهای کنونی اثربخش نباشند، ممکن است تغییر برنامه ضروری باشد. از طرف دیگر بودجه‌ریزی عملیاتی استفاده نظام‌مند از اطلاعات عملکردی است که از طریق سیستم‌های اطلاعات عملکرد تولید می‌شود و در این سیستم‌ها تلاش می‌شود نتایج به یکی از عوامل تعیین کننده اصلی تصمیمات بودجه‌ای مرتبط شود. بدین ترتیب، بودجه‌ریزی به ابزاری قدرتمند برای پیشینه سازی اثربخشی و کارایی حکومت تبدیل می‌گردد.(پناهی، 1386: 65) مدل‌های بودجه‌ریزی عملیاتی به دنبال نیل به دو هدف هستند. نخست، تدوین بودجه‌ای اثربخش و دوم، بهبود عملکرد سازمان، هدف نخست به بهبود کارایی تخصیصی از طریق اولویت ‌بندی مخارج اشاره دارد که در خود بودجه نهفته است و دوم به استفاده اثربخش‌تر هر سازمان از منابع مالی تخصیص یافته اشاره دارد. در بسیاری از مدل های بودجه‌ریزی عملیاتی،بهبود عملکرد سازمان به عنوان محور اصلی تأکید قرار می‌گیرد و ایده بنیادی این است که تأمین مالی سازمان باید با نتایج آشکاری همراه باشد. این اندیشه در سیستم‌های مختلف بودجه‌ریزی عملیاتی به شیوه‌های متفاوتی ظاهر می‌شود. البته برخلاف بودجه‌ریزی  برنامه‌ای که تنها هدف تدوین و تأمین بودجه، تحقق اهداف یا آرمان‌های بودجه است، بودجه‌ریزی عملیاتی به گونه‌ای نظام‌مند سنجش را در فرآیند بودجه‌ریزی می گنجاند و از نتایج این سنجش برای تخصیص منابع عمومی کمیاب استفاده می‌کند. یکی دیگر از اهداف اصلی بودجه‌ریزی عملیاتی(همچون سایر شیوه‌های بودجه‌ریزی)، کاهش فشار اعمال نفوذهای سیاسی بر فرآیند تخصیص منابع با بهره‌گیری از ارزیابی عقلانی اقلامی است که با منابع عمومی خریداری می شوند.بارها نمایندگان و مؤکلان آن ها خواستار تصویب قوانینی می‌شوند که الزاماً به کارایی هزینه‌ها یا اثربخشی منابع عمومی منجر نمی‌شوند.این نوع نارضایتی در خیلی از کشورها،علاقه به سنجش عملکرد را به عنوان راهی برای اینکه به شهروندان اثبات شود که وجوه مالیاتی از نظر حاصل کار و اثربخشی صرف چه مواری می‌شود افزایش داده است. اندیشه‌ای که در وراء بودجه‌ریزی عملیاتی قرار دارد این است که اگر سیاست گذاران تصمیمات بودجه‌ای را به گونه ای عینی و بر مبنای کارایی و اثربخشی استوار سازند، آنگاه هم آن ها و هم مردم می‌توانند درباره عملکرد دولت قضاوت روشن‌تری داشته باشند، بودجه‌ریزی عملیاتی، با مرتبط ساختن تصمیمات بودجه و عملکرد دولت، راهی برای تقویت پاسخ‌گویی دولت ارائه می‌دهد. بودجه‌ریزی عملیاتی می‌تواند افرادی را که درباره بودجه تصمیم گیری می‌کنند به اطلاعات بهتری درباره نتایج هر برنامه و کل ابزارها و برنامه هایی که برای نیل به اهداف عملکردی مشترکی به کار می‌روند تجهیز نماید و با این کار ارزیابی در خواست‌های مختلف بودجه‌ای را بهبود بخشد. اگرچه در این شیوه هم، تخصیص منابع تابع انتخاب‌های سیاسی است، ولی اطلاعات عملکرد می‌تواند به سیاست‌گذاران در پاسخ‌‌گویی به برخی پرسش‌ها از قبیل این که آیا برنامه‌ها به تحقق اهداف سازمان کمک می‌کنند؟، آیا تصمیمات به خوبی باهم هماهنگ هستند؟ و آیا کسانی را که بیش از همه به خدمات یا مزایای مورد نظر نیاز دارند هدف قرار داده‌اند؟ کمک کند. این شیوه همچنین می‌تواند درباره دستاوردها و این مسئله که آیا منابع استفاده از منابع بیش از هزینه‌های آن است، و آیا مدیران برنامه از توانایی‌های مورد نیاز برای دستیابی به نتایجی که وعده داده‌اند برخوردارند یا خیر، اطلاعاتی ارائه کند.(پناهی،1386: 66) اگرچه می‌توان انتظار داشت که بودجه‌ریزی عملیاتی ماهیت بحث برسر منابع را دگرگون سازد، ولی درک محدودیت های آن نیز اهمیت اساسی دارد. انتظارات غیرواقع بینانه و بیش از حد از بودجه‌ریزی عملیاتی می‌تواند این شیوه را به کلی با شکست مواجه کند. در عمل نه بودجه‌ریزی عملیاتی و نه سایر شیوه‌های بودجه‌ریزی را نمی‌توان به‌طور کامل جایگزین فرآیند بودجه‌ریزی موجود کرد، ولی این شیوه با تغییر پرسش‌هایی که در این فرآیند مطرح می‌شود می‌تواند به تغییر حوزه‌های مورد تأکید بحث‌های بودجه‌ای و فعالیت‌های نظارتی کمک کند. بودجه‌ریزی در اصل تخصیص منابع است و ذاتاً مستلزم تعیین اولویت‌هاست. در مفهومی گسترده‌تر، بودجه‌ریزی محل نزاع گزینه‌های رقیبی است که در چارچوب آن باید معین شود که چه مقدار از منابع محدود در میان تعداد زیادی از اهداف ملی ضروری تقسیم شوند. اطلاعات عملکرد می‌تواند برای حذف این چالش، بسیار مفید باشد،ولی این تنها یکی از عوامل است و نمی‌تواند جانشین انتخاب‌های سیاسی دشوار بشود. بحث درباره نقش مناسب دولت و نیاز به برنامه ها و سیاست های مختلف، بحث طولانی و مفصلی است که اطلاعات و شاخص‌های عملکرد نیز به تنهایی نمی‌توانند به این بحث پایان دهند. ولی این اطلاعات می توانند بحث را به سطحی آگاهانه تر ارتقاء دهند که در آن بر واقعیت‌ها تاکید می‌شود. در واقع،اطلاعات عملکرد با تغییر کانون توجه به مسائلی که واقعاً اهمیت دارند،همچون تعداد کودکانی که از مرگ حتمی نجات پیدا کرده‌اند  و تعداد افرادی که از چنگال فقر رها شده‌اند می‌تواند نتایج بحث‌ها را به کلی عوض کند. در بودجه‌ریزی عملیاتی، نباید همواره انتظار داشت که نتایج خوب در فرآیند بودجه با پاداش مواجه شوند و نتایج ضعیف، پیامدهای مالی منفی در برداشته باشند. این نگرش که بودجه‌ریزی عملیاتی شیوه‌ای مکانیکی(سطح مشخصی از عملکرد در مقابل سطح مشخصی از منابع مالی) یا فرآیندی تنبیهی است(کاهش منابع مالی به دلیل دست نیافتن به نتایج مورد نظر) سودمند نیست. این روابط مکانیکی را نمی توان ایجاد کرد، چون ممکن است به جای افزایش پاسحخ گویی، با طرفداری از مدیرانی که اهداف دست پایینی را برآورده کرده اند، ارزش این فرآیند را از میان ببرند. تعیین اولویت ها تابعی از ارزش‌ها و منافع رقیبی است که اطلاعات عملکرد می‌تواند آگاهی از آن ها را افزایش دهد،ولی تابع عواملی همچون برابری،نیازهای برآورده نشده،و نقش مناسب دولت در پاسخ‌گویی به این نیازها نیز هست.(پناهی،1386: 67) درنهایت، باید گفت بودجه‌ریزی عملیاتی، به دنبال افزایش درک تصمیم گیران از پیوندهای موجود میان منابع درخواستی و نتایج عملیات مورد نظر است.این مسئله برای حفظ و نهادینه کردن اصلاح مدیریت عملیات اهمیتی حیاتی دارد. گر نتیجه این یکپارچه سازی، اطلاعات عملکرد بهتر و قابل اتکاتر باشد می‌تواند بر فرآیند بودجه‌ریزی به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت که به بررسی و بازبینی منظم برنامه‌ها و فعالیت‌ها می‌پردازد نیز تاثیر مثبت بگذارد. بودجه‌ریزی عملیاتی در طی فرآیند خود بر دو محور اصلی زیر متکی است:

• بهبود کارایی[3] فنی از طریق تعیین میزان کارایی و بهره وری سازمان ها برای مدیران آن ها
• بهبود اثربخشی[4] از طریق مطلع ساختن مدیران از میزان تحقق اهداف و مقاصد مورد نظر سازمان‌های متبوع ایشان.

تاکید بر این محورها حداقل به پنج دسته اطلاعات زیر نیازمند است:

• اطلاعاتی درباره میزان تقاضا،یا نیاز برای کالا یا خدمات یک سازمان