بند دوم: صلاحیت‌های قوه مجریه نخستین اندیشه ای که از دانش واژه مجریه، متبادر به ذهن می شود،‌ این است که وظایف این قوه، منحصر به اجرای تصمیم گیری های قانونی پارلمان است و حکومت فقط به عنوان ابزار اجرایی صرف، گوش به زنگ دستورها و قواعدی است که از مجالس مقننه صادر می شوند. در حالی که واقعیت جز این است. قوه مجریه، عملاً رهبری کشور را به دست دارد. هدف های ملی را مشخص می کند. برنامه های اجرایی را پایه می گذارد. در چارچوب رسم شده قانونی، مقررات و قواعدی با مضامین و موضوعات خصوصی تر وضع می کند. یعنی خود تصمیم می گیرد و خود نیز در قلمرو و بخش هایی که قاعدتاً باید از حیطه نفوذ او بیرون باشد، تحمیل تصمیم می کند. در حالی که اگر وظایف دولت تنها به مفهوم «اجرا» تلقی گردد، به مثابه آن است که دامنه و برد آن، به خلاف واقعیات عینی، محدود شده باشد. فرمان روایی حکومت، در چشم انداز وسیع، با طبقه بندی لئون دوگی از جامعه، به فرمان روایان و فرمان بران سازگار خواهد بود. اگر وجود رابطه فرمان روایی در سطوح مختلف جامعه و گروه ها و قشرها و لایه های اجتماعی و همچنین در سازمان ها و نهادهای سیاسی و حقوقی و اداری در نظر گرفته شود، گستره حوزه وسیع قوه مجریه و فرق آن با بینش تنگ نظرانه اجرایی به نیکی روشن می شود.[253] اصطلاح قوه مجریه در آثار فلاسفه یونان و هم چنین در رسالات متفکران قرن هجدهم تا زمان حاضر، برای نشان دادن کلیه افراد و دستگاه هایی به کار رفته است که عملکردشان جنبه «اجرایی» دارد، چرا که در گذشته چنین تصور می شده است که قوه مقننه به تنهایی واضع و مبدع قواعد حاکم است و مجریه را وظیفه، فقط اجرای این قواعد و احکام است و لاغیر؛ لذا حد و مرزگذاری بین مقام تصمیم گیر و دستگاه اجرایی، یکی از ضوابط نخستین تفکیک قوا به شمار می آمده است. لکن امروزه با عطف توجه به طیف گسترده وظایف و اختیارات و عملکردهای متنوع و مبسوطی که زیر عنوان امور اجرایی در بطن «قوه مجریه» جای می گیرد، این اصطلاح را در همان نگاه اول، نارسا و نامناسب جلوه می دهد. به بیان دیگر، دانش واژه مذکور، تاب و گنجایش محتوا و مضمون را ندارد. در حقیقت اهمیت قوه مجریه در جهان امروز و گستردگی فعالیت های آن، تا بدان پایه رسیده است که می توان به آن نام دستگاه حکومتی داد و آن را مجموعه ای پنداشت که تقریبا تمامی «نهادهای فرمان روا» را تجسم می بخشد یا دست کم، صورت خارجی آن را مشخص می دارد.[254] در حقیقت امروزه نه تنها قوه مجریه به کارهای اجرایی و رفع و رجوع امور اداری کشور می پردازد، بلکه در موارد متعدد، اقدام به نوعی دخالت در امور قانون گذاری و قضائی نیز می نماید که مثال های آن را می توان در وضع مقررات لازم الاجرا و همچنین فعالیت های دادگاه های اداری مشاهده نمود. از این روی می توان گفت، دسته بندی سه گانه مونتسکیو از قوا، « شاخص عصر خودش است؛‌ این تقسیم بندی ویژه عصر مونارشی است که در‌آن، جامعه متصلب در یک نظم غیر متحرک و تحت سیطره یک حقوق تغییر ناپذیر است که نه به پیش می رود و نه به طورکلی حرکت می کند. این تفکیک به عصری بر می گردد که دولت قانون گذاری می کند اما کم، به دلیل آن که ویژگی حقوق آن زمان این است که «موجود» است یعنی بخش اعظم قواعد در اسناد و عرفهای نامیرا ریشه دارد. … و بالاخره این تقسیم راجع به دوره‌ای است که دولت اکتفا به برقراری صلح ملی داخلی از طریق اعمال قضا و مجازات مجرمین نسبت به کسانی می کند که خواهان این امر هستند. البته، این صلاحیتها همچنان امروزه هم در دوره جمهوری وجود دارد اما همراه با تدوین حقوق، مواجه با تحولات عمیقی شده اند که کارکردهای تقنینی و قضایی را متحول ساخته است، علاوه براین، تغییرات در حقوق بین الملل نیز هدایت روابط خارجی را تحت تاثیر قرار داده است. از طرف دیگر و به ویژه، این کارکردهای سنتی به وسیله دو کارکرد دیگر تکمیل شده اند که در زمان مونتسکیو وجود نداشتند مگر به صورت تزیینی (و ناقص)، و در زمان حاضر توسعه چشمگیری یافته اند. این دو کارکرد عبارتند از کارکرد حکومتی و کارکرد اداری. کارکرد حکومتی عبارت است از هدایت جامعه به سوی هدف مشخصی که در دوره جمهوری، نمی تواند چیز دیگری غیر از خشنودی عام باشد… مبدع چنین تغییر بزرگی در کارکردهای قدرت، بناپارت است که با قانون اساسی سال هشتم، یک قدرت جدید یعنی ‌قدرت حکومتی را پدید آورد. در حوزه کارآمدی در دولت مدرن، قدرت حکومتی، عمیقاً قوه مجریه را با اعطای مهمترین بخش از صلاحیتهای قوه مقننه یعنی حق ابتکار قوانین، به آن متحول ساخت و بدین ترتیب ماشین دولت را به کار انداخت. با واگذاری کارکرد حکومتی به قوه مجریه، این قوه، دیگر برخلاف تلقی ابتدای انقلاب، به عنوان یک قوه مجری صرف قانون تلقی نشد. در حوزه سیاسی، این قوه تبدیل به یک قدرت (پویسانس)، یک اراده و یک نیروی متکفل طراحی و تحقق برنامه دولت شده است. وظیفه قوه مجریه، دیگر عبارت از صرف اجرای قوانین نیست، بلکه فراتر از آن، عبارت از حکومت کردن، و «حل و فصل امور استثنایی مربوط به وحدت سیاسی و نظارت بر منافع کلان ملی» و بالاخره آینده نگری است.[255]» از این روی می توان صلاحیت های قوه مجریه را در دو دسته صلاحیت های عام یا کلاسیک که از گذشته وجود داشته و همچنان نیز باقیست و همچنین صلاحیت های استثنائی یا خاص که به مقتضای نقش حکومتی که به قوه مجریه داده شده است، عهده دار آن گردیده، مورد بررسی قرار داد. الف: صلاحیت عام قوه مجریه (اجرا) پدیدار شدن مفهوم «قوه مجریه»[256] در ادبیات حقوقی – سیاسی مدیون تحولاتی است که در اندیشه و فلسفه سیاسی به وجود آمده است و در قرن هجدهم به نقطه اوج خود رسید. تغییر در فلسفه سیاسی و جایگزین شدن مفاهیم «ملت»[257] در نظام های حقوق اساسی همچون فرانسه و «مردم»[258] در نظام های حقوقی مانند آمریکا به جای «پادشاهان» به عنوان مبنای مشروعیت حاکمیت را شاید بتوان مبنای اصلی طرح جدی تر نظریه تفکیک قوا توسط اندیشمندانی چون «لاک» و «مونتسکیو» دانست.[259] تا قبل از این تحولات طرفداران قدرت پادشاهان مدعی بودند که قدرت خداوند به پادشاه واگذار شده است و آن ها به عنوان تنها حاکمان مشروع حق اعمال حاکمیت دارند. صاحبان کلیسا نیز قدرت پادشاه را انکار و از قدرت مطلق کلیسا دفاع می کردند.[260] در سده هفدهم و هجدهم، فیلسوفان سیاسی اروپا، به ویژه جان لاک و مونتسکیو، صورت جدید نظریه تفکیک قوا را که قبلاً فلاسفه یونان باستان نیز به آن اشاره کرده بودند، در واکنش به عملکرد اقتدارگرایانه پادشاهان که مدعی حق خداوندی و حاکمیت مطلق بودند و با هدف مبارزه با تمرکز قدرت و خودکامگی  فساد انگیز حاکمان ارائه کردند. جایگزینی یا تطابق «قوه مجریه» با «فرمانروایان یا پادشاهان گذشته»، با نگاهی به مباحثی که این اندیشمندان در آثار خود مطرح کرده اند به روشنی مشخص  است. به عنوان مثال ارسطو در طرح نظریات تفکیک قوا در تبیین مفهومی که امروزه تحت عنوان قوه مجریه شناخته می شود از اصطلاح «فرمان روایان » استفاده می کند. وی در طرح نظریات تفکیک قوا بر این باور بود که «هر حکومت دارای سه قدرت است و قانونگذار خردمند باید حدود هریک از این از این سه قدرت را باز شناسد… نخستین این سه قدرت، هیاتی است که کارش بحث و مشورت درباره مصالح عام است. دومین آن ها (قوه مجریه) … به فرمان روایان و مشخصات و حدود صلاحیت و شیوه انتخاب آنان مربوط می شود…»[261] اطلاق عنوان فرمانروا به آنچه امروزه به عنوان قوه مجریه شناخته می شود گویای نوع نگرش ارسطو به این قوه و نماینگر تطابق مفهوم امروزی «قوه مجریه» با مفهوم «حاکم» در گذشته است. همچنین ارسطو در طرح نظریات خود متعرض لزوم وجود فرمانروایی مقتدر نمی شود، بلکه آن چه از نظر وی اهمیت دارد آن است که این فرمانروا باید تابع قانون باشد. چرا که وی معتقد است هیچ گروه یا شخصی نمی تواند ادعای حاکمیت و مشروعیت قدرت را به صورت مطلق داشته باشد، پس حاکمیت باید طبق قانونی عام و کلی از سوی تمامی صاحبان حکومت (مردم) به فرمانروا منتقل گردد.[262] تصریح ارسطو به لزوم «عام و کلی» بودن قوانین نیز می تواند بیانگر این واقع بینی ارسطو باشد که فرمانروا برای اداره حکومت نیازمند حوزه و قلمرویی خاص جهت اعمال صلاحیت و برگزیدن شیوه اجرای قوانین و اداره حکومت است تا بتواند به هدف اصلی خود یعنی «تامین نیازهای انسان ها» دست یابد.[263] لاک نیز مفهوم قوه مجریه را ابتدا در بخش « وضعیت طبیعی» در اثر معروف خود «رسانه دوم دولت» مطرح می کند.[264] طبق نظر وی، وضعیت طبیعی، قانونی طبیعی دارد که همه ملزم به رعایت آن هستند و در عین حال همه هم حق به اجرا در آوردن آن را دارند. سپس لاک در بخش نهم کتاب خود بیان می کند که مردم این صلاحیت اجرایی خود را به منظور تامین اجرایی قاعده مندتر و مستحکم تر به دولت واگذار می کنند.[265] وی پس از معرفی انواع دولت ها وارد بحث قوه مجریه می شود. در این راه او مشکلات ناشی از اجرای قوانین توسط خود قوه مقننه که واضع قوانین نیز هست را تشریح می کند. او معتقد است از آن جایی که امر قانون گذاری و تشکیل جلسات پارلمان مقوله ای دائمی و همیشگی نیست اما اجرای قانون مستمر و همیشگی است، دو نهاد قوه مقننه و مجریه از همدیگر متمایز و تفکیک شده اند.[266] از منظر لاک قوه مجریه در مرحله اول قوه ایست که قانون را به اجرا در می آورد (قوه اجرای قانون) اما در عین حال وی غالباً حقوق و صلاحیت های دیگری همچون حق وتوی قوانین و حق فراخوانی تشکیل پارلمان یا حق انحلال آن را برای این قوه به رسمیت شناخته است. در نهایت آن که وی معتقد است به استناد آن که قوه مجریه قدرت و توانایی لازم را برای اجرای قوانین و اداره جامعه داراست، «مجری عالی» یا «رئیس حکومت» خواهد بود.[267] مونتسکیو نیز قدرت حکومت را به سه دسته تقسیم بندی می کرد: قوه مقننه، قضاییه و قوه مجریه قانون. اما علی رغم اصل رایج کنونی استقلال قوای قضائیه، مونتسکیو «قوه مجریه قانون» را به دو دسته نقسیم بندی می کرد: آن چه مونتسکیو «قوه قضائیه» می نامید قدرت حل و فصل اختلافات بین افراد است و آن چه مقصود او از «قوه مجریه قانون» است، نهادی است که قوانین را به مرحله اجرا درآورده و صلاحیت مجازات افراد را نیز داراست.[268] غیر از اظهارات مستقیم مونتسکیو مبنی بر این که قوه مجریه قوه ایست که قانون را به مرحله اجرا در می آورد، ‌بحث های مختلفی را نیز در این خصوص به صورت غیر مستقیم مطرح کرده است. به عنوان مثال مونتسکیو شاهزاده (نماد قوه مجریه) را نهادی می داند که بنا نهاده شده تا قوانین را به اجرا درآورد. وی این نهاد را متولی «اجرای قوانین» و «پیگرد» کسانی که متهم به نقض قانون هستند، می داند.[269] در واقع براساس این رویکرد، تعقیب و پیگرد متهمان به نقض قوانین نیز داخل در مفهوم قوه مجریه قلمداد می گردد. مونتسکیو نیز همانند سلف خود لاک، وقتی در خصوص قوه مجریه بحث می کند، به وضوح به چیزی فراتر از آن چه غالباً به عنوان صلاحیت های قوه مجریه بیان می شود، اشاره می کند:« حق وتوی نهایی قوانین، نصب و عزل افسران و نیروهای نظامی، مدیریت روابط بین المللی، پیشنهاد طرح های قانونی و بسیاری اختیارات دیگر».[270]