مبحث اول: تعریف و مبانی تفکیک قوا امروزه در غالب نظام های سیاسی، دکترین آزادیخواهانه اصل تفکیک قوا یا دست کم تفکیک وظائف به رسمیت شناخته شده است. اصل این نظریه را می توان در آراء و آثار اندیشمندان مختلفی همچون منتسکیو یافت که بر این عقیده بودند که:« هر انسان قدرتمندی به سوءاستفاده از قدرت خود گرایش دارد … برای این که نتوان از قدرت سوء استفاده کرد، باید با بکارگیری ابزارهای مناسب … قدرت، قدرت را متوقف کند.» این نظریه از بخش کردن قدرت بین سه رکن، حکایت دارد: مقننه، مجریه و قضائیه و همچنین سپردن کارویژه (وظیفه) معینی به هر یک از این سه رکن. بدین سان حاکمیت دولت میان سه رکن یاد شده رقیب و مساوی تقسیم می شود و هیچ کدام از گروه های فرمان روا نمی تواند آن را به انحصار خود درآورد. هریک از این ارکان تخصصی است. قوه مقننه که به یک یا دو مجلس اعطاء شده به وضع قانون می پردازد؛ قوه مجریه که به سلطان و مشاورانش اختصاص یافته در قالبی که توسط قانون گذار ترسیم شده است، دست به اداره کشور می زند و سرانجام قوه قضائیه که به وسیله هیاتی از مستشاران قضائی اعمال می گردد مکلف به اجرای قوانین موجود و جلوگیری از اختلافات و مرافعاتی است که ممکن است در کشور بروز کند. این ارکان که با یکدیگر در سطحی برابر قرار گرفته اند از یکدیگر مستقل‌اند و هرکدام از آن ها در برابر فشار دو قوه دیگر به مقاومت می پردازند.[1] با مقدمه ای که آوردیم، در ادامه به بررسی دو مبحث خواهیم پرداخت. نخست، مبانی، ‌مفاهیم و رویکردهای مختلف نسبت به اصل تفکیک قوا را مورد بررسی قرار می دهیم (بند اول) و سپس از آن جا که محور اصلی ما بررسی صلاحیت های تقنینی قوه مجریه است به بررسی معیارهای تفکیک امور اجرائی از امور تقنینی خواهیم پرداخت. (بند دوم) بند اول: مبانی، مفاهیم و رویکردها فهم مبانی استقلال قوا از یکدیگر مستلزم واکاوی مبانی اصل تفکیک قواست که نظریه های مختلفی در خصوص آن ارائه شده است؛ چرا که مفهوم تفکیک قوا نخست، در اندیشه اندیشمندان ریشه داشته و سپس در عرصه عمل و قوانین اساسی، محلی برای ارائه یافته است و امروزه چنان جایگاهی یافته است که برخی برآنند که نبود تفکیک قوا، مساوی نبودن آزادی تلقی می باشد[2] همچنین از آن جا که تفکیک قوا تاکنون موفقیت نسبی در جلوگیری از استبداد و فساد قدرت کسب نموده و از طرفی نیز جایگزین مناسب تری برای آن یافت نشده، لذا در نزد اندیشمندان به عنوان شیوه ای قابل احترام مورد توجه قرار گرفته و در این راستا در اغلب قوانین اساسی کشورهای دنیا مورد پذیرش واقع شده است. [3]از این رو در ادامه سعی خواهیم نمود تا مبانی نظری تفکیک قوا را مورد شرح و بررسی قرار داده و سپس رویکردهای مختلفی که نسبت به اصل تفکیک قوا وجود دارد را تشریح نمائیم. الف: مبانی نظری تفکیک قوا «سو استفاده حکام و سلاطین خودکامه دنیای باستان از قدرت و ظلم های بی شماری که بشریت از این ناحیه متحمل شد این اندیشه را در بین فیلسوفان و اندیشمندان سیاسی و حقوقدانان و جامعه شناسان و سایر نحله های فکری به وجود آورد که تمرکز قدرت در دست یک شخص یا یک گروه فساد آور است و باید به فکر یوغی برای تعدیل قدرت و مهار سرکشی آن بود. آنها به این نتیجه رسیدند که نمی توان تمام قدرت را در اختیار یک شخص قرار داد و سپس از او انتظار داشت که حق و عدالت را رعایت نماید، این به منزله این است که از آتش بر افروخته انتظار داشته باشیم نسوزاند.»[4] از این روی است که حکمای ایام باستان و نویسندگان و فلاسفه قرن هجدهم و همچنین حقوقدانان دیروز و امروز، تحت عنوان « تفکیک قوا »، در جهت رفع هراسی کوشیده‌اند که از تمرکز فساد انگیز و خودکامه زای قدرت در یک شخص یا یک گروه عاید می شود، چرا که بر حسب طبیعت اشیا و احوال و اقتضای مزاج مرکزگرایی، کسی که قدرت را به دست دارد، پیوسته در وسوسه سو استفاده از آن است. قدرت بی حد و مرز، خودسری می آورد زیرا به گفته لرد آکتون[5] که به صورت مثل سایره در آمده است: « قدرت، فاسد می کند و قدرت مطلق، مطلقا فاسد می کند.»[6] از این رو به نظر می رسد تفکیک قوا واکنشی بوده است در برابر رژیم های خودکامه که در طول تاریخ با سوءاستفاده ناروا و نادرست خود از قدرت، موجب انسداد ابواب آزادی های مشروع مردم شده اند به همین دلیل فکر تفکیک قوا و تقسیم اختیارات بین نهادهای واجد صلاحیت تدبیری است که از آن طریق قدرت مهار نشده محدود گردیده و مقید به قانون می گردد. البته بسته به این که تفکیک قوا در چه ساختار و بستری شکل بگیرد، نوع و در عین حال کارکرد متفاوتی خواهد داشت. چنان چه نظامی که در آن تفکیک قوا اعمال می گردد وارث رژیم خودکامه باشد بدون تردید توجه به آن پیشینه، هراس از روی کار آمدن نظام و حکومتی خودکامه مانع از توجه مردم به نظامی می گردد که در آن قوه مجریه از اختیارات بیش از حدی برخوردار باشد. باید عنایت داشت که نظام های ظالم و خودکامه متمرکز که در آن ها افراد و اشخاص و کارگزاران حکومتی در دایره و قلمرو وسیعی تمام اختیارات لازم را در قبض و اختیار خود داشته باشند از این توانایی برخوردار می باشند که حقوق و آزادی های مردم به ویژه حقوق اساسی و بنیادین آن ها را نقض کنند. « و همان گونه که کنفوسیوس گفته است: حکومت ظالم بیشتر از پلنگ تیزچنگ، آسایش و آرامش مردمان را مختل می کند و زیستن با این درنده خون خوار بسیار راحت تر از زیستن در سایه حکومتی جبار است.»[7] از نظر تاریخی، می توان گفت، ارسطو به اعتباری نخستین فیلسوفی است که به صورت منسجم در این باره اندیشه کرده است و ماحصل اندیشه اش را در کتاب « سیاست » بیان کرده است. وی برای اولین بار حکومت را به سه قدرت مقننه، مجریه و قضائیه تقسیم می کند. پس از ارسطو اندیشمندان زیادی در این باره به اندیشه، تحقیق و تالیف پرداختند تا این که نوبت به مونتسکیو فیلسوف شهیر فرانسوی سال های 1689 لغایت 1755 میلادی رسید. هرچند عده ای جان لاک را نخستین صاحب نظری می دانند که در عصر روشنگری به طور منسجم نظریه جامعی در مورد تفکیک قوا ارائه کرده است با این حال، اصل تفکیک قوا به صورت امروزین که مقبول اکثریت نظام های مردم سالار قرار گرفته، پردازش منتسکیو است. [8] وی در کتاب مشهور روح القوانین توانسته است نظریه مبهم تفکیک قوا را به گونه ای خاص بپروراند که در قرون بعدی علمای حقوق و علم سیاست در تدوین قوانین، عمدتا از نظریات این اندیشمند فرانسوی استفاده نموده اند. وی در کتاب روح القوانین راجع به تمرکز قدرت چنین اشاره دارد: « هنگامی که در یک شخص یا یک دستگاه حاکم قدرت تقنین با قدرت اجرایی جمع گردد، دیگر از آزادی اثری نیست زیرا بیم آن است که همان شهریار قوانین خودکامه ای وضع کنند و با خودکامگی به موقع اجرا گذارند. [9]» « … مونتسکیو معتقد است اگر قدرت حکومت را بین اجزای مختلف ( قوای سه گانه) تقسیم کنیم به طوری که هر یک کارویژه ای انجام دهند و در امور مربوط به قوای دیگر مداخله نکنند، فسادی از نظر قدرت، حکومت را تهدید نمی کند. در نتیجه اگر تفکیک قوا یک فن یا یک شیوه برای تقسیم کردن قدرت در دستگاه ها و جلوگیری از تمرکز و فرار از خودکامگی باشد، تنظیم و تحدید حدود با انعطاف بیشتری همراه خواهد بود و دستگاه های سه گانه با نرمشی منطبق با مقتضیات هر جامعه با یکدیگر همکاری می کنند.»[10]