مقدمه

در قرن هیجدهم عقاید و افکار سیاسی درباره حکومت، تحت تاثیر مکتب فرد گرایی قرار داشت. فلاسفه و سیاستمداران معتقد بودند که نظام طبیعی بهترین عامل ترقی و خیر جامعه است؛ زیرا انگیزه سود جویی و حس رقابت که در افراد وجود دارد، خود محرک افراد برای فعالیت و تلاش و کوشش است، از این رو آنها بر این عقیده پافشاری می کردند که دولت در امور اجتماع کمتر دخالت و فقط به نظارت بسنده کند. با انقلاب صنعتی در اروپا، نضج سرمایه داری و نهضتهای کارگری- که بعد از جنگ جهانی اول در اروپا به وجود آمد- این طرز تفکر فردگرایانه درباره دولت دگرگون شد و دولت مجبور گردید برای رفع نابسامانیها و تجاوزات و اجحافاتی که از طرف صاحبان سرمایه به قشر کارگر و کم درآمد اعمال می شد به طور جدی وارد میدان شود و وظایف مهمی را در تامین رفاه اجتماعی و رشد اقتصادی به عهده گیرد. این امر سبب شد که دستگاه اداری جوامع بیش از گذشته گسترش یابد. امروزه مفهوم کلاسیک دولت که برای دولت یک نقش انفعلالی و ناظر قائل بود و وظیفه او را تنها حفظ نظم عمومی در جامعه و انجام خدمات محدودی می دانست(نظریه دولت-ژاندارم) متروک شده است. نظریه جدید موسوم به دولت – رفاه اجتماعی خواستار نقش فعالانه برای دولت است. نظریه پردازان اصل انفصال قوا، در دو قرن پیش حد و مرزی که بین اقتدارات حکومتی ترسیم می کردند، چنین بود که: وضع قانون با قوه مقننه ، و اجرای آن با قوه مجریه، و حل و فصل دعاوی و رفع خصومات بین افراد با قوه قضائیه باشد، لکن در در طول زمان با افزایش وظایف و مسئولیتهای دولت، وظایف قوه مجریه در مرزهای مزبور متوقف نشد. امروز قوه مجریه در اکثر کشورها، به اموری می پردازد که از حیطه صلاحیت اجرایی فراتر می رود و با امور قانونگذاری و قضایی مرتبط می شود. قوه مقننه معمولا^“ به تعیین اصول کلی اکتفا می کند و تعیین جزئیات قوانین به عهده مقامات اجرایی گذاشته شده است که با وضع آئین نامه و نظامات اداری به آن مبادرت می ورزند و با آنکه قوه قضائیه اصولا^” به حل و فصل دعاوی می پردازد، لکن رفع اختلافات بین دولت و افراد به عهده مراجع اداری خاصی است که در بطن دستگاه اداری به وجود آمده اند. افزون بر آنچه گفته شد، مقامات اداری در اجرای وظایف خود قراردادهایی با اشخاص منعقد می کنند که تابع قوانین اداری خاصی است، یا بطور یکجانبه تصمیماتی می گیرند و اعمالی انجام می دهند که در حقوق افراد موثر واقع می شود.(طباطبائی موتمنی؛1377: 13). هیات وزیران و وزیران می توانند برای انجام وظایف قانونی خود به وضع نظامات و آئین نامه های عمومی مبادرت کنند به شرط آنکه مفاد این مقررات مغایر با متن و روح قوانین کشور نباشد (طباطبائی موتمنی؛1377: 29).

2-1- مدیریت مالی دولت

عقیده بر این است که مدیریت مالی مهمترین بخش مدیریت داخلی دولت است. برای انجام هر فعالیت دولتی به پول نیاز داریم. در حقیقت توانایی جمع آوری و هزینه کردن آن، وجه تمایز نهاد دولت ازسایر بخشهای جامعه است. می توان استدلال کرد که در حال حاضر، مدیریت مالی، مدیریت امور کارکنان یا مدیریت عملکرد را نیز شامل می شود و یا از تجمع این دو مدیریت، استراتژی جامعتری مانند «مدیریت مالی پیشرو» در انگلستان یا «برنامۀ بهبود مدیریت» مالی در استرالیا بوجود آمده است. لازم به ذکر است که بودجۀ دولت، مهمترین بخش مدیریت مالی، یا مرکز فعالیت بوروکراسی است. جمع آوری و خرج کردن پول توسط دولتها صرفا^“ یک اقدام فنی نیست. تنظیم و اجرای بودجه معرف ماهیت و دامنه فعالیت دولت و همچنین برندگان و بازندگان رقابتهای سیاسی، در رابطه با مسائل مالی است. با افزایش فشار به دولتها برای ارائه خدمات و هم زمان با آن، ثابت نگهداشتن و یا کاهش هزینه ها، فرآیند بوروکراسی مبدل به یک میدان رزم شده استکه به هیچ وجه از آنچه در جامعه به صورت کلان وجود دارد، کمتر نیست. یکی از واقعیتهای درست بازی سیاسی داخلی آن است که توسط ادارات دولتی به عنوان حامیان و تعدیل کنندگان تقاضاهای سیاسی انجام می شود. بودجه وظایف متعددی را بر عهده دارد که از نقش سادۀ ثبت عملیات مالی دولت آغاز و به نقش مهم تشخیص سلامت اقتصاد کل جامعه ختم می شود. بودجه به ساده ترین زبان و در مفهوم تحت اللفظی آن، سندی است حاوی عبارات و ارقام که مخارجی را برای اقلام و منظورهای خاص پیشنهاد می کند. به هرحال، بودجه چیزی فراتر از این است، به قول ویلداوسکی: بودجه بندی در کلی ترین تعریف عبارت است از تبدیل منابع مالی به مقاصد انسانی. بنابراین، یک بودجه را می توان مجموعه ای از اهداف که دارای برچسب قیمت هستند، دانست. به علت محدود بودن داراییها و ضرورت تقسیم آنها به یکی از طرق ممکن، بودجه بندی به عنوان مکانیسمی برای تفکیک مخارج ضروری تر از سایر مخارج، مورد استفاده قرار می گیرد. دولت می تواند با تخصیص منابع به بعضی مقاصد، و عدم توجه کافی به بعضی امور، شکل جامعه را تغییر دهد. از آنجایی که تقاضا برای هزینه های دولت همواره به مراتب بیشتر از ظرفیت پرداخت دولت است. لازم است به طریقی این تقاضا ها اولویت بندی شوند و تقاضاهای ضروری تر از سایر تقاضاها، تفکیک شوند. شاید بتوان با استفاده ار بعضی فنون در مورد انجام هزینه برای مثال تعیین مکان ساخت بیمارستان یا احداث این مدرسه یا آن مدرسه، تصمیم گیری کرد، ولی چنین روشی برای تصمیم گیری در مورد انتخاب بیمارستان یا مدرسه، یا انتخاب مدرسه یا جاده وجود ندارد. دولتها به نوعی سرمایه گذاری بین درخواستهای سیاسی نسبتا” متعارض و رقابتی را سازگار می کنند. در بالاترین سطح دولت، تنها راه تصمیم گیری در مورد اینکه چه کسی باید از هزینه های دولت بهره مند شود و چه کسی باید با بکارگیری شکلهای خاصی از جمع آوری مالیات جریمه شود، استفاده از نتایج ناقص و گاهی غیر منطقی مذاکرات سیاسی است. بنابراین، در نهایت بودجه یک سند سیاسی است و این حقیقت که ممکن است تعقل گرایی سیستم های مدیریت مالی با محدودیت هایی نیز مواجه باشند، باید  در مورد روش های مورد عمل، ملحوظ شود. بودجۀ دولت در مجموع، دارای دو دسته وظایف اقتصادی و مالی است. وظایف اقتصادی مربوط به چگونگی نفوذ گذاری دولت بر کل اقتصاد از طریق بودجه است. این دسته از وظایف دولت دارای سه جنبۀ اصلی است: تخصیص، یعنی اندازۀ نسبی بخشهای دولتی و خصوصی؛ توزیع، یعنی تلاش دولت برای از بین بردن نابرابریها در داراییها و درآمدها تا حد امکان؛ و تثبیت، یعنی دولت در نظر دارد از طریق خط مشی بودجه ای کل اقتصاد را رشد دهد. هر دولتی سعی می کند با بهره گرفتن از مدیریت مالی جامع خود، بخش بزرگی از اهداف خود را تحقق بخشد. ولی آنچه که به دست می آید حاصل مصالحه غیررضایت بخش بین اهداف متعارض است. این موضوع نیز بوروکراسی را تا حد زیادی تحت فشار قرار می دهد تا سیستم اطلاعات مالی را طوری طراحی کند که بتواند اطلاعات را به شکلی که برای منظورهای سه گانه فوق مفید باشد، تهیه کند. وظایف مالی بودجه، شبیه حسابداری است. لازم است برای فعالیتهای دولت نیز تقریبا^“ همانند بخش خصوصی ترازنامه تهیه شود. وظایف مالی بودجه عبارتند از: اول ارزیابی مخارج دولت و مقامات امور دولتی در بخش بودجه؛ و دوم، اقدام به عنوان ابزار مسئولیت محاسباتی و کنترل قوه مقننه بر دولت در رابطه با موضوعات مالی. اولین دسته از وظایف، صرفا^“ یک اقدام حسابداری برای برآورد درآمدها و مخارج است. دومین دسته از وظایف بخش مهمی از سیستم مسئولیت محاسباتی است.(هیوز؛ 1387: 225)

2-2 واژه بودجه

واژه بودجه در فارسی از زبان فرانسه اقتباس شده و در فرانسه نیز از انگلیسی اقتباس شده است. علت این امر آن است که رویه تنظیم بودجه و به تصویب رساندن آن در پارلمان ابتدا از کشور انگلستان شروع شده است.