سازمان مربوطه مجری ابطال، سازمان جهاد کشاورزی می­باشد، زیرا صادرکننده­ی شناسنامه نیز، همین ارگان می­باشد.

بند دوم: جمع­آوری کالاهای عرضه شده

در مقابل تولیدات غیراستاندارد و یا تقلبی، در کنار پاسخ­های کیفری به تولیدکننده، جمع­آوری کالاهای مذکور نیز، می­توان پاسخ مناسبی در روند سالم­سازی مواد غذایی باشد. ماده 20 قانون حمایت از حقوق مصرف ­کننده، با توجه به این نکته، چنین می­گوید: «مراجع ذی­صلاحِ رسیدگی کننده، می­توانند علاوه بر مجازات­های مقرر قانونی، عرضه­کنندگان کالا و خدمات یا تولیدکنندگان و فروشندگان را، مجبور به جمع­آوری کالاهای عرضه شده، به منظور تعمیر و اصلاح و رفع عیب کالاهای فروخته شده یا خدمات عرضه شده، نمایند.». در ماده مذکور، هدف از جمع­آوری کالا را، «تعمیر و اصلاح و رفع عیب» ذکر کرده؛ درحالی­که در برخی شرایط، امکان اِعمال هیچ یک از این­ها وجود ندارد و تنها با معدوم ساختن کالا، پاسخ، تاثیرگذار خواهد بود. توضیح بیشتر این­که، عسلی که به صورت تقلبی یا منصوعی تولید و به بازار عرضه می­شود، امکان بازگشت چنین ماده­ی غذایی­ای به عسل طبیعی وجود ندارد؛ پس، بهتر بود قانون­گذار به مورد معدوم نمودن کالا نیز اشاره­ای می­نمود.

بند سوم: اعلام عمومی کالاهای غیرمجاز

اعلام عمومی کالاهای غیرمجاز توسط وزارت بهداشت، از جدی­ترین تدابیر واکنشیِ غیرکیفری است که قانون­گذار به­طور آمرانه، آن­را در ماده 43 قانون تعزیرات (فصل سوم قانون تعزیرات- تعزیراتِ ‌توزیع و فروش مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی)، مقرر داشته است: «وزارت بهداشت، ‌درمان و آموزش پزشکی موظف است به طور منظم، اسامی کالاهای مجاز و غیر مجاز (خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی) را جهت اطلاع عموم به نحو مقتضی اعلام نماید.».

فصل دوم: سیاست جنایی قضایی- اجرایی در اعمال سیاست واکنشی

آن­چه در فصل دوم از بخش اول، از سیاست جنایی قضایی و اجرایی گفته شد، با تفاوت اندکی، در اینجا نیز مجری است و تفاوت در حوزه­ عملکرد آن است؛ که در بخش قبل از اقدامات پیشگیرانه صحبت شد، که هدف، جلوگیری از ارتکاب تخلفات و جرایم در حوزه­ زنبورداری است؛ اما در این فصل، برخوردهای متفاوت در قبال جرایم و تخلفاتی است که ارتکاب پیدا کرده و برای جلوگیری از نتایج زیان­بارتر و یا ارتکاب مجدد، واکنش­هایی را تدبیر می­ کنند. برخورد در مقابل این ناهنجاری­ها را به اعتبار صلاحیت در قلمرو قضایی، به کیفری و غیرکیفری تقسیم میکنیم. در مبحث اول به نهادهایی که در قلمرو کیفری به مقابله با تخلفات و جرم می­پردازند، اشاره خواهیم کرد، و در گفتار دوم عملکرد نهادهایی را شرح خواهیم داد که از طریق غیرکیفری و بیشتر شبیه به حالت حکمیت، به حل و فصل موضوع، انجام وظیفه می­ کنند.

مبحث اول: عاملانِ پاسخگو در قلمرو کیفری

دادگستری و سازمان تعزیرات، از جمله عاملان واکنشی هستند که با تشکیل پرونده برای کسانی که مرتکب ناهنجاری­های صنفی و اجتماعی شده ­اند، به اعمال قانونی می­پردازند.

گفتار اول:دادگستری

مهم­ترین مرجع رسیدگی به به دعاوی، محکم دادگاه­هاست که در صورتی به موضوع رسیدگی می­ کنند که جرمی ارتکاب یافته باشد و یا این­که خسارت مالیِ قابل مطالبه­ای وارد شده باشد. دعوای قضایی وقت­گیر و گران است. توصیه می­شود که قبل از برپایی زنبورستان، متقاضیان از قوانین و حقوق و وظایف خود آگاهی یابند. به عنوان مثال زمانی­که فردی بدون هیچ تقصیری، در مجاورت زنبورستان توسط زنبوران گزیده شود واین گزیدگی موجب خسارت و یا حتی نقص عضو وی گردد، و در مقابل، زنبورار از چبران خسارت فرد مصدوم امتناع کند، مسئله از طریق محاکم قضایی فیصله پیدا می­ کند؛ یا حکم به دیه داده می­شود که محکمه­ی کیفری عهده­دار این امر است، و یا حکم به جبران خسارت وارده می­دهد که مستقیما از قصور زنبوردار ناشی شده، و این امر حکم محاکم حقوقی را می­طلبد. حتی می­توان از علوم دیگر در جهت حل موضوع سود جست؛ به طوری­که، یافته­ های علم جدید قادر است که از طریق DNA کندو یا زنبورستانی که فرد را نیش زده تشخیص دهد. بنابراین می­توان اثبات کرد که زنبوری که نیش زده از کدام زنبورستان بوده است  .(Laws on Beekeeping) در نهایت، بعد از بحث در مورد رویه دستگاه قضا، به این سوال خواهیم پرداخت که، آیا در روند کیفری نیز به رویکرد افتراقی نیاز است؟ مثل رسیدگی خارج از نوبت به این­گونه پرونده­ها (جعفری­پور ، 1385) و یا حضور یک فرد متخصص در این امر، تا چه اندازه به برخورد عادلانه­ی دستگاه قضا کمک خواهد کرد.

بند اول: پرونده­های مربوط به زنبورعسل در آمریکا

به نسبت، پرونده­های مربوط به زنبورعسل که به آن رسیدگی می­شود، تعداد کمی است. به طور معمول، پرونده­های زیادی را می­توان یافت که در مقام تفسیر قانون خاص یا قوانین اداری باشد. اما این مطلب در مورد زنبورداری صدق نمی­کند.البته خارج از مواردی که در این مقاله به شرح آن خواهیم پرداخت. با این حال، نمونه گیریِ تعداد کمی از موارد جالب تر، به شرح زیر است: در پرونده­ای[138]، دادگاه، رسیدگی را این­گونه آغاز کرد که: «آیا زنبور مانند گاو است؟». سپس دادگاه این حکم را داد که زنبورعسل مانند گاو نیست و این­که، چرا این مطلب مهم است؟ زیرا شاکی مدعی است که آن­ها (زنبوران)، در زمینی که در آن نگهداری می­شوند، محق هستند که مالیات را پرداخت کنند زیرا این مسحت از زمین توسط زنبوردار و زنبورها، مورد استفاده قرار می­گیرد. آن­ها، خواستار مالیاتی، به اندازه­ مالیاتی شدند که در مورد گله گاو­ها تعیین می­شود، باشد. آن­ها متخصص حشره­شناسی را به عنوان شاهد فراخواندند که با این مطلب موافقت نمود که زنبور، زمینی را برای استفاده از گل و گیاه احتیاج دارد. دادگاه موافقت خود را با ارزیاب منطقه اعلام داشت که 3 هکتار از اطراف زنبورستان مورداستفاده زنبورداری قرار می­گیرد؛ و نه بیشتر. در نهایت، دادگاه این حکم را داد که: «رسیدگی به زنبورعسل؛ پرورش، نگهداری کندوها و دیگر تجهیزات و برداشت محصول، 3 هکتار زمین را اشغال می­ کند نه تمام زمین را.»[139]

بند اول: نیروی انتظامی 115 بند دوم: پست قرنطینه 116 گفتار دوم: حکمیت 116 بند اول: شورای حل اختلاف 116 بند دوم: معاونت بهبود تولیدات دامی سازمان جهاد کشاورزی 116 بند سوم: بخشداری- دهداری 117 نتیجه­گیری 118

مقدمه

الف) بیان و تشریح مسئله تحقیق صنعتی همچون زنبورداری، زمینه­ای برای ارتقای سطح اقتصادی، اجتماعی، زیست­محیطی و سیاسی کشور می­باشد. از آن­جایی­که ایران دارای تنوع آب و هوایی است می­توان در فصول متفاوت سال به نحو مطلوب به زنبورداری پرداخت. در واقع می­توان این رشته را یکی از بهترین زمینه­ها جهت اشتغال­زایی دانست و البته به گونه­ای است که محدودیت جنسیتی ندارد؛ چه بسا زنبورداران خانمی که در این امر بسیار موفق عمل کرده­اند. صادرات عسل و دیگر محصولات زنبور عسل می ­تواند یکی از زمینه ­های رشد اقتصادی کشورمان باشد. هم­چنین عملکرد خود زنبورعسل برای محیط زیست بسیار مفید است. قاعدتا دستیابی به نتایج مطلوب فوق، برنامه ­ریزی کلان، توجه بیش از پیش مسولان ذی­ربط و بکارگیری متخصصان این عرصه را می­طلبد. متاسفانه واقعیت امر به گونه دیگر است. سود جویی افراد دخیل در این شغل (بطور مستقیم یا غیر مستقیم) باعث رکود و حتی کسادی در امور زنبورداری شده ­اند. هم­چنین متاسفانه  با بکارگیری روش­های نامناسب و غیراصولی در پرورش زنبور عسل، علاوه بر تولید محصولات نامرغوب، کاهش جمعیت زنبورعسل را منتج شده است. یکی از علل این وضعیت نامطلوب، قانون­گذاری و مقررات پراکنده­ای است که عموما کارشناسی شده و اصولی نیستند و بعضا قوانین و مقررات متروکی هستند که فقط موجب تراکم قوانین شده ­اند. به عبارتی، ما به قوانین و مقررات جامع و مانعی احتیاج داریم که علاوه بر این که تمام مراحل پرورش زنبورعسل (از زمان صدور مجوز پرورش زنبور عسل گرفته تا عرضه محصولات به مصرف کننده) را در بر می­گیرد، قاعده و نظم اصولی بر این قوانین و مقررات حاکم باشد و منطبق با واقعیت جامعه ما باشد تا بتوان در جهت پیشرفت این شغل پیش رفت. چراکه نقش­های متعددی در این صنعت دخیل­اند و تنها زنبوردار نیست که باید مورد توجه قرار گیرد؛ چه بسا زنبوردار محق است در مقایسه با دیگر افراد دخیل در این امور از حمایت بیش­تری برخوردار باشد؛ زیرا در اکثر موارد زحمت اصلی را زنبوردار می­کشد و در عوض بیش­ترین اجحاف در حق وی اتفاق می­افتد. بعضا مامورین دولتی بجای این­که بر اساس قانون و اصول زنبورداری با زنبورداران برخورد کنند، متاسفانه شاهد هستیم که یا به هیچ عنوان به این قوانین وقعی نمی­نهند و یا اجرای آن­ها را منوط به تامین منافع شخصی خود می­دانند و از آن­جا که زنبوردار، مرجع صالحی برای احقاق حق خویش نمی­شناسد، مجبور به تسلیم است. گروه سومی که نه تنها موجب تضییع حقوق  زنبوردار می­شود، بلکه حقوق مصرف ­کننده را نیز نادیده می­گیرد تولید کنندگان مواد اولیه و یا عرضه کنندگان داروهای غیرمجاز هستند که متاسفانه برخورد جدی با آن­ها نمی­ شود. در واقع مشکل در مرحله قانون­گذاری می­باشد؛ مسامحه در برخوردبا این­گونه ناهنجاری­ها در مواد قانونی، جریح شدن مرتکبان را باعث می­شود. از طرفی صرف وجود قوانین ومقررات کافی نمی­باشد؛ چراکه نمود قوانین اصولی در اجرای صحیح آن­هاست. در واقع نهادهای ذی­ربط دولتی در این فرآیند (پیشرفت صنعت زنبورداری)، نقش مهمی ایفا می­ کنند. اگرچه زیربنای یک مجموعه منظم، قوانین و مقررات اصولی است، چگونگی اجرا واعمال این قوانین نیز به همان اندازه حائز اهمیت می­باشد. نقش نهادهای غیردولتی و بعضا خصوصی، در این راستا غیرقابل انکار است؛ تاثیر این نهادها در تعدیل و ساده­سازی قوانین و مقررات، از جمله عملکردهایی است که نباید از نظر دور داشت. تا جایی­که این نهادها را می­توان ناظران دقیقی بر عملکرد دستگاه­های اجرایی دانست؛ چراکه این نهادها بیش­تر به نفع زنبوردار وزنبورداری فعالیت می­ کنند اما متاسفانه کم­رنگی این نهادها در قوانین ومقررات، مشهود است. در آخر مقامات قضایی زبان گویای قوانین مکتوب هستند و چگونگی رسیدگی به اختلافات و ناهنجاری­های ارتکابی در این شغل حائز اهمیت است. برخی جرایم با قوانین عام جرم­انگاری شده ­اند و در مورد برخی دیگر سیاست افتراقی در پیش گرفته شده است. بررسی این موضوع نیز حائز اهمیت است که آیا این قوانین عام در برخورد با متخلفان و کنترل رفتارهای آنان کفایت می­ کنند یا لازم است با آنان نیز به­صورت افتراقی برخورد شود؟ این نکات، پایه کارِ این رساله قرار داده شده و در مقام قیاس با نظام حقوقیِ برخی ایالات آمریکا بر می­آییم و در ضمن بررسی دغدغه­های حقوقی این نظام و میزان دقت قانون­گذار به تصویب قوانین اصولی، در پایان، پیشنهادات مقتضی و متناسب با جامعه و نظام حقوقی وسیاسی کشورمان، ارائه خواهد شد. ب) ضرورت و اهمیت تحقیق صنعت زنبورداری رو به نابودی است چراکه زنبور و زنبوردار رو به کاهش است. زنبور موجودی است بسیار حساس و به همان اندازه مفید؛ اما متاسفانه اتفاقاتی که در اطراف زنبور و زنبورستان می­افتد به دلیل حساسیت زنبور باعث نابودی جمعیت زنبورستان می­شود. بسیاری از اتفاقاتی که شاید برای ما بسیار روزمره و عادی باشد اما ناخواسته به نابودی جمعیت زنبورستان کشیده می­شود و هم­چنین، دیگر اتفاقاتی که عامدا ارتکاب می­یابد. متعاقب این افعال سهوی و عامد، کسادی شغل زنبورداری شاهد هستیم و زنبورداران برای تامین معاش خود به ناچار از طرق غیر طبیعی به افزایش میزان محصول خود می­پردازند و یا در کنار زنبورداری به شغل دیگر مشغول می­شوند و به تدریج رعایت بسیاری از مسائل ضروری در پرورش زنبورعسل، به دست فراموشی سپرده می­شود. از این منظر است که احتیاج به قوانین اصولی حس می­شود که با پر کردن خلاهای قانونی، از ارتکاب این افعال جلوگیری می­شود. علی­الخصوص این­که در مقام قیاس با قوانین نظام دیگر، بهتر و دقیق­تر می­توان به نتیجه مطلوب رسید.

2-5-1) مفاهیم و اهداف

بودجه بندی برمبنای عملکرد یا همان بودجه ریزی عملیاتی براساس طبقه بندی عملیاتی هزینه های جاری سازمان ها وبرحسب کارکردها و فعالیت ها در قالب حجم کار هر واحد سازمانی و با سنجش هزینه های هریک از فعالیت های انجام شدنی برای تولید اثربخش کالاها یا خدمات با مشارکت کلیه مدیران اجرایی برآورد و محاسبه می شود.(ساکتی،1386: 2) در تعریف دیگر بودجه‌ریزی عملیاتی به معنای شیوه تدوین و نهایی سازی درخواست یک سازمان برای تخصیص منابع است که از طرح استراتژیک آن سازمان نشات می‌گیرد و بر وظایف قانونی آن استوار است. بودجه‌ریزی عملیاتی منابع را بر مبنای تحقق اهداف سنجش‌ پذیر تخصیص می‌دهد که به نوبه خود با رسالت و آرمان‌های سازمان ارتباط دارد. در بودجه‌ریزی عملیاتی، تمامی فعالیت‌های مستقیم و غیرمستقیم مورد نیاز برای رسیدن به اهداف یک برنامه و هزینه دقیق هرکدام از فعالیت ها مدنظر قرار می‌گیرد. به عنوان مثال، اگر شاخص فعالیت یک دادگاه جنایی، تعداد پرونده های مختومه باشد، مراحل انجام کار و فعالیت‌های تشکیل دهنده آن، حلقه رابطی هستند که منابع را به نتایج مرتبط می‌سازند. با ثبت و اندازه‌گیری منابع هزینه شده در هر فعالیت و هر مرحله، هزینه کل و هزینه سرانه هر واحد از اطلاعات حاصله را می‌توان  محاسبه کرد و آن را با نتایج نهایی مرتبط ساخت. بدین ترتیب، در چارچوب بودجه‌ریزی عملیاتی هر مدیر دولتی، در هر سطحی، باید اطلاعات دقیق و به هنگامی درخصوص هزینه و عملکردهای سازمان تحت امر خود داشته باشد تا بتواند منابع تحت کنترل خود را به کارآمدترین شیوه اداره کند. البته بودجه‌ریزی عملیاتی، نظام پاداش و تنبیه مبتنی بر سطح عملکرد محسوب نمی‌شود، بلکه رویکردی به تصمیم گیری مبتنی بر شواهد است. مزیت اصلی مورد نظر، تغییر کانون توجه و بحث از سطح ورودی های برنامه به سمت نتایج است.اگر سطح کنونی نتایج قابل قبول نباشد، دلایل ضعف عملکرد باید بررسی شوند و اگر راهبردهای کنونی اثربخش نباشند، ممکن است تغییر برنامه ضروری باشد. از طرف دیگر بودجه‌ریزی عملیاتی استفاده نظام‌مند از اطلاعات عملکردی است که از طریق سیستم‌های اطلاعات عملکرد تولید می‌شود و در این سیستم‌ها تلاش می‌شود نتایج به یکی از عوامل تعیین کننده اصلی تصمیمات بودجه‌ای مرتبط شود. بدین ترتیب، بودجه‌ریزی به ابزاری قدرتمند برای پیشینه سازی اثربخشی و کارایی حکومت تبدیل می‌گردد.(پناهی، 1386: 65) مدل‌های بودجه‌ریزی عملیاتی به دنبال نیل به دو هدف هستند. نخست، تدوین بودجه‌ای اثربخش و دوم، بهبود عملکرد سازمان، هدف نخست به بهبود کارایی تخصیصی از طریق اولویت ‌بندی مخارج اشاره دارد که در خود بودجه نهفته است و دوم به استفاده اثربخش‌تر هر سازمان از منابع مالی تخصیص یافته اشاره دارد. در بسیاری از مدل های بودجه‌ریزی عملیاتی،بهبود عملکرد سازمان به عنوان محور اصلی تأکید قرار می‌گیرد و ایده بنیادی این است که تأمین مالی سازمان باید با نتایج آشکاری همراه باشد. این اندیشه در سیستم‌های مختلف بودجه‌ریزی عملیاتی به شیوه‌های متفاوتی ظاهر می‌شود. البته برخلاف بودجه‌ریزی  برنامه‌ای که تنها هدف تدوین و تأمین بودجه، تحقق اهداف یا آرمان‌های بودجه است، بودجه‌ریزی عملیاتی به گونه‌ای نظام‌مند سنجش را در فرآیند بودجه‌ریزی می گنجاند و از نتایج این سنجش برای تخصیص منابع عمومی کمیاب استفاده می‌کند. یکی دیگر از اهداف اصلی بودجه‌ریزی عملیاتی(همچون سایر شیوه‌های بودجه‌ریزی)، کاهش فشار اعمال نفوذهای سیاسی بر فرآیند تخصیص منابع با بهره‌گیری از ارزیابی عقلانی اقلامی است که با منابع عمومی خریداری می شوند.بارها نمایندگان و مؤکلان آن ها خواستار تصویب قوانینی می‌شوند که الزاماً به کارایی هزینه‌ها یا اثربخشی منابع عمومی منجر نمی‌شوند.این نوع نارضایتی در خیلی از کشورها،علاقه به سنجش عملکرد را به عنوان راهی برای اینکه به شهروندان اثبات شود که وجوه مالیاتی از نظر حاصل کار و اثربخشی صرف چه مواری می‌شود افزایش داده است. اندیشه‌ای که در وراء بودجه‌ریزی عملیاتی قرار دارد این است که اگر سیاست گذاران تصمیمات بودجه‌ای را به گونه ای عینی و بر مبنای کارایی و اثربخشی استوار سازند، آنگاه هم آن ها و هم مردم می‌توانند درباره عملکرد دولت قضاوت روشن‌تری داشته باشند، بودجه‌ریزی عملیاتی، با مرتبط ساختن تصمیمات بودجه و عملکرد دولت، راهی برای تقویت پاسخ‌گویی دولت ارائه می‌دهد. بودجه‌ریزی عملیاتی می‌تواند افرادی را که درباره بودجه تصمیم گیری می‌کنند به اطلاعات بهتری درباره نتایج هر برنامه و کل ابزارها و برنامه هایی که برای نیل به اهداف عملکردی مشترکی به کار می‌روند تجهیز نماید و با این کار ارزیابی در خواست‌های مختلف بودجه‌ای را بهبود بخشد. اگرچه در این شیوه هم، تخصیص منابع تابع انتخاب‌های سیاسی است، ولی اطلاعات عملکرد می‌تواند به سیاست‌گذاران در پاسخ‌‌گویی به برخی پرسش‌ها از قبیل این که آیا برنامه‌ها به تحقق اهداف سازمان کمک می‌کنند؟، آیا تصمیمات به خوبی باهم هماهنگ هستند؟ و آیا کسانی را که بیش از همه به خدمات یا مزایای مورد نظر نیاز دارند هدف قرار داده‌اند؟ کمک کند. این شیوه همچنین می‌تواند درباره دستاوردها و این مسئله که آیا منابع استفاده از منابع بیش از هزینه‌های آن است، و آیا مدیران برنامه از توانایی‌های مورد نیاز برای دستیابی به نتایجی که وعده داده‌اند برخوردارند یا خیر، اطلاعاتی ارائه کند.(پناهی،1386: 66) اگرچه می‌توان انتظار داشت که بودجه‌ریزی عملیاتی ماهیت بحث برسر منابع را دگرگون سازد، ولی درک محدودیت های آن نیز اهمیت اساسی دارد. انتظارات غیرواقع بینانه و بیش از حد از بودجه‌ریزی عملیاتی می‌تواند این شیوه را به کلی با شکست مواجه کند. در عمل نه بودجه‌ریزی عملیاتی و نه سایر شیوه‌های بودجه‌ریزی را نمی‌توان به‌طور کامل جایگزین فرآیند بودجه‌ریزی موجود کرد، ولی این شیوه با تغییر پرسش‌هایی که در این فرآیند مطرح می‌شود می‌تواند به تغییر حوزه‌های مورد تأکید بحث‌های بودجه‌ای و فعالیت‌های نظارتی کمک کند. بودجه‌ریزی در اصل تخصیص منابع است و ذاتاً مستلزم تعیین اولویت‌هاست. در مفهومی گسترده‌تر، بودجه‌ریزی محل نزاع گزینه‌های رقیبی است که در چارچوب آن باید معین شود که چه مقدار از منابع محدود در میان تعداد زیادی از اهداف ملی ضروری تقسیم شوند. اطلاعات عملکرد می‌تواند برای حذف این چالش، بسیار مفید باشد،ولی این تنها یکی از عوامل است و نمی‌تواند جانشین انتخاب‌های سیاسی دشوار بشود. بحث درباره نقش مناسب دولت و نیاز به برنامه ها و سیاست های مختلف، بحث طولانی و مفصلی است که اطلاعات و شاخص‌های عملکرد نیز به تنهایی نمی‌توانند به این بحث پایان دهند. ولی این اطلاعات می توانند بحث را به سطحی آگاهانه تر ارتقاء دهند که در آن بر واقعیت‌ها تاکید می‌شود. در واقع،اطلاعات عملکرد با تغییر کانون توجه به مسائلی که واقعاً اهمیت دارند،همچون تعداد کودکانی که از مرگ حتمی نجات پیدا کرده‌اند  و تعداد افرادی که از چنگال فقر رها شده‌اند می‌تواند نتایج بحث‌ها را به کلی عوض کند. در بودجه‌ریزی عملیاتی، نباید همواره انتظار داشت که نتایج خوب در فرآیند بودجه با پاداش مواجه شوند و نتایج ضعیف، پیامدهای مالی منفی در برداشته باشند. این نگرش که بودجه‌ریزی عملیاتی شیوه‌ای مکانیکی(سطح مشخصی از عملکرد در مقابل سطح مشخصی از منابع مالی) یا فرآیندی تنبیهی است(کاهش منابع مالی به دلیل دست نیافتن به نتایج مورد نظر) سودمند نیست. این روابط مکانیکی را نمی توان ایجاد کرد، چون ممکن است به جای افزایش پاسحخ گویی، با طرفداری از مدیرانی که اهداف دست پایینی را برآورده کرده اند، ارزش این فرآیند را از میان ببرند. تعیین اولویت ها تابعی از ارزش‌ها و منافع رقیبی است که اطلاعات عملکرد می‌تواند آگاهی از آن ها را افزایش دهد،ولی تابع عواملی همچون برابری،نیازهای برآورده نشده،و نقش مناسب دولت در پاسخ‌گویی به این نیازها نیز هست.(پناهی،1386: 67) درنهایت، باید گفت بودجه‌ریزی عملیاتی، به دنبال افزایش درک تصمیم گیران از پیوندهای موجود میان منابع درخواستی و نتایج عملیات مورد نظر است.این مسئله برای حفظ و نهادینه کردن اصلاح مدیریت عملیات اهمیتی حیاتی دارد. گر نتیجه این یکپارچه سازی، اطلاعات عملکرد بهتر و قابل اتکاتر باشد می‌تواند بر فرآیند بودجه‌ریزی به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت که به بررسی و بازبینی منظم برنامه‌ها و فعالیت‌ها می‌پردازد نیز تاثیر مثبت بگذارد. بودجه‌ریزی عملیاتی در طی فرآیند خود بر دو محور اصلی زیر متکی است:

• بهبود کارایی[3] فنی از طریق تعیین میزان کارایی و بهره وری سازمان ها برای مدیران آن ها
• بهبود اثربخشی[4] از طریق مطلع ساختن مدیران از میزان تحقق اهداف و مقاصد مورد نظر سازمان‌های متبوع ایشان.

تاکید بر این محورها حداقل به پنج دسته اطلاعات زیر نیازمند است:

• اطلاعاتی درباره میزان تقاضا،یا نیاز برای کالا یا خدمات یک سازمان

نکته دوم:  اینکه هر یک از ستانده ها یا محصولات واحد اجرایی لزوماً از تنها یک فعالیت حاصل نمی گردند و ممکن است دو یا تعداد بیشتری فعالیت در تولید محصول دخالت داشته باشد و یا اینکه فعالیت منجر به تولید چند محصول گردد. در موارد دخالت چند فعالیت در تولید محصول، سهم هر فعالیت در محصول باید مشخص گردد. کارکنان، موارد و تجهیزات برخی از نهادهایی است که در تولید محصول بکار گرفته می شود. این نهادها یا منابع برای واحد اجرایی هزینه محسوب می شوند. هزینه یابی روشی است که دستگاه اجرایی با بهره گرفتن از آن منابع مصرف شده در تبدیل نهاده به محصول را اندازه گیری می کند شکل زیر فرآیند هزینه یابی بر مبنای فعالیت را نشان می دهد. شکل2-3 فرآیند هزینه یابی بر مبنای فعالیت   2-14-3- فرآیند هزینه یابی بر مبنای عملکرد در بودجه ریزی عملیاتی به طور کلی فرآیند هزینه یابی بر مبنای عملکرد در بودجه ریزی عملیاتی به شرح زیر می باشد :

• تفکیک برنامه به فعالیت ها، تعیین اهداف کلی برنامه و فعالیت ها و تعیین واحد مسئول هر فعالیت.
• تشخیص منابع استفاد هزینه های ذی ربط آنها بر حسب واحدهای مسئول انجام فعالیت در برنامه.
• طبقه بندی و اندازه گیری هزینه های مستقیم و هزینه های غیرمستقیم یا سربار.
• مرتبط ساختن یا تخصیص هزینه های مستقیم و غیرمستقیم با فعالیت های خاص.

2-14-4- ضرورت استفاده از هزینه یابی بر مبنای فعالیت سامانه های سنتی هزینه یابی، حسابداری هزینه ها را بر حسب انجام هزینه ها جمع آوری و نشان می دهند، اما نمی توانند بین مصرف منابع و نتایج بدست آمده به صورت مستقیم یا غیرمستقیم ارتباط برقرار کنند. اکثر مدیران نیز به همین دیدگاه عادت دارند و تنها به جمع مخارج دستگاه خود توجه دارند و سامانه حسابداری نیز که در همین جهت شکل گرفته است موجب تقویت دیدگاه اینگونه مدیران می شود حسابداران و مدیران باید دیدگاه خود را تغییر دهند و به جای اندازه گیری خارج بر حسب منابع به اندازه گیری هزینه ها بر حسب نتایج بدست آمد (بازده) روی آورند. زمانی که اطلاعات حسابداری نه تنها از منظر منابع صرف شده بلکه از منظر نتایج بدست آمده یعنی هزینه فعالیت ها، هزینه فرآیندهای درون فعالیت ها و هزینه واحد و کل نتایج حاصل از فعالیت ها در اختیار مدیران بخش عمومی قرار گیرد، مبنای معتبرتری برای تصمیم گیری در اختیار خواهند داشت. سامانه هزینه یابی بر مبنای فعالیت آغاز خوبی برای سازمانهای دولتی و غیرانتفاعی برای نشان دادن رفتار بهای تمام شده است و راه حلی است برای مشکلاتی که مدیران در پاسخگویی مالی دارند. مثالهای زیر موارد استفاده هزینه یابی بر مبنای فعالیت به وسیله سازمانهای بخش عمومی را نشان می دهد :

[۱۸] و تدوین کلیه قوانین ضروری و مقتضی برای اِعمال اختیارات آینده و سایر اختیاراتی که به موجب این قانون اساسی به دولت ایالات متحده یا هر وزارتخانه یا دستگاه اجرایی واگذار شده است. ج- قوه مقننه ای که صلاحیت آن ها مطلق است ولی مشروط می باشد یعنی به لحاظ موضوعات تقنینی محدود نیست ولی مشروط می باشد. در این نوع نظام ها، صلاحیت تقنینی پارلمان از حیث قلمرو موضوعی مطلق است یعنی همه قلمروها و حوزه ها را در می گیرد اما مشروط به رعایت برخی از اصول است مثلا ممکن است در نظام های سکولار مشروط به رعایت حقوق اقلیت باشد و در نظام های مکتبی و اسلامی مشروط به عدم مغایرت با اسلام و احکام  آن شده باشد. د- قوه مقننه ای که صلاحیت تقنینی آن همه موضوعات را در بر نمی گیرد یعنی عمومیت آن تخصیص خورده است به علاوه مشروط به رعایت برخی اصول مانند احکام و اصول اسلامی نیز می باشد. به نظر می رسد مجلس شورای اسلامی در ایران،‌ علاوه بر آن که صلاحیتش مقید به عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی است از حیث قلمرو موضوعی نیز با محدودیت هایی مواجه است مثلا اجرا و شیوه اجرای قانون را در بر نمی گیرد یا احکام اولیه اسلامی در قلمرو موضوعی صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی قرار نمی گیرد. به عبارتی دیگر صلاحیت قانونگذاری مجلس با محدودیت های تخصصی و تخصیصی مواجه می باشد.[233] 2ـ محتوی از جهت محتوایی می توان صلاحیت تقنینی را در دو مقوله صلاحیت هنجارسازی و صلاحیت تخییری- تکلیفی تحلیل کرد. صلاحیت قوه مقننه، نوعی صلاحیت هنجارسازی است یعنی دارای صلاحیت وضع باید و نباید موجد حق و تکلیف عام، برای سازمان ها، نهادها و شهروندان می باشد. اما در خصوص صلاحیت تخییری- تکلیفی مثلاً در نظام حقوقی ایران می توان قائل بر این شد که مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل البته با رعایت حدود مقرر در قانون اساسی بنا به ضرورت و صلاحدید خود قانون وضع می کند اما در مواردی که اصول قانون اساسی، تفصیل آن اصل را به قانون  عادی واگذار کرده است این موارد، صلاحیت تکلیفی مجلس بوده و محصول اعمال این صلاحیت، قوانین ارگانیک یا سازمان دهنده است. به عبارت دیگر در مواردی که در قانون اساسی سامان دهی جزیی تر موضوعات به تصویب قوانین موکول شده است در زمره صلاحت های تکلیفی مجلس شورای اسلامی می باشد، همانند اصول هشت، بیست و دو، بیست و چهار، بیست و پنج … ؛ در سایر مسائل و موضوعات صلاحیت مجلس شورای اسلامی از نوع اختیاری است که مجلس با در نظر گرفتن منفعت عمومی و مصالح امت در موارد ضرورت به وضع قانون می پردازد. به نظر می رسد در قانون اساسی آمریکا، هیچ اصلی که مؤید صلاحیت تکلیفی برای کنگره باشد در نظر گرفته نشده است. اما در مقابل، بیشتر صلاحیت های کنگره تخییری بوده و برای مثال با عبارت « کنگره می تواند …» آغاز می گردد. بخش ۳ از اصل چهارم قانون اساسی آمریکا می تواند مثال خوبی در این خصوص باشد. این اصل مقرر می دارد: «[۱] کنگره می‌تواند ایالتهای جدید را به عضویت اتحادیه بپذیرد، اما هیچ ایالت جدیدی در حوزه قضایی ایالت دیگر تشکیل یا تاسیس نخواهد شد و نیز هیچ ایالتی از الحاق دو یا چند ایالت یا بخشهایی از ایالتها، بدون موافقت مجلس قانونگذاری ایالتهای مربوطه و کنگره تشکیل نخواهد شد. [۲] کنگره اختیار تنظیم یا تدوین کلیه قوانین و مقررات مربوط به سرزمینها یا سایر املاک متعلق به ایالات متحده را دارا می‌باشد؛ مفاد قانون اساسی به نحوی تفسیر نخواهد شد که ناقض حقوق ایالات یا یک ایالت خاص باشد.» این درحالی است که قانون اساسی فرانسه، در همان اصل 34 که قبلاً به آن اشاره داشتیم، پارلمان را مکلف به وضع قوانین در برخی موارد مانند: حقوق مدنی و تأمین اصول اساسی شناخته شده به نفع شهروندان به منظور برخورداری از آزادی های عمومی، یا آیین دادرسی کیفری، عفو و بخشودگی، تأسیس رتبه‏های قضایی، وضعیت و پایه‏های قضایی، میزان و نحوه اخذ مالیاتها و نظام ضرب سکه و چاپ اسکناس و … می نماید.     ب: صلاحیت مالی و بودجه‌ای پیش تر آوردیم که «در مبحث تفکیک قوا، وظیفه قانون گذاری از وظایف اجرایی و قضایی متمایز شده و این وظیفه، مهم ترین و پایه ای ترین آنان به شمار آمده است. نظرات لاک، مونتسکیو، روسو و سایر متفکران، با وجود اختلاف برداشت، در این مورد با یکدیگر مشابهت دارند و چرا که قانون گذاری، مستقیم تر از سایر وظایف، منعکس کننده حاکمیت ملت یا مردم است و قانون پیش از عمل اجرا یا قضاوت، شکل دهنده و قالب گیرنده چارچوبه هایی است که سایر اعمال دولت باید در محدوده آن جریان یابد.»[234]پس می توان گفت بر اساس نظریه تفکیک قوا، پارلمان صرفا یک نهاد و تاسیس قانون گذاری را متبادر به ذهن می سازد؛ اما از طرف دیگر این نهاد، با ریشه مردمی خود، مرجعیت گسترده ای از تامین توقعات جامعه را به خود می گیرد و مظهر خواست و اراده عمومی می شود. به طور کلی پارلمان را می توان ترکیب متلازمی از نمایندگی، بحث و مذاکره، وضع قانون و نظارت بر امور دانست. نمایندگی و بحث و مذاکره ماهیت وجودی پارلمان را تشکیل می دهد و قانونگذاری و نظارت اعمال حقوقی پارلمان به شمار می رود.[235] از این رو شاید بتوان بحث نظارت را در کنار وظیفه قانون گذاری از جمله صلاحیت های مهم و اساسی قوه مقننه دانست. اما پیش از پرداختن به بحث نظارت باید اشاره مختصری به صلاحیت مالی و بودجه ای پارلمان ها داشته باشیم. موضوع اختیارات پارلمان در زمینه قوانین مالی و به ویژه تصویب بودجه دولت، از آن گونه اهمیتی برخوردار است که عده بسیاری از علمای حقوق عمومی آن را سوای قدرت قانون گذاری مورد بحث و بررسی قرار می دهند. اهمیت قدرت مالی پارلمان، ریشه تاریخی دارد زیرا پیدایش پارلمان، پیش از هر دلیل دیگر، بر اساس کسب امتیاز شهروندان از حکام، در مورد مالیه عمومی بوده است تا صلاحیت سیاسی و قانون گذاری آن. به همین دلیل تاریخی است که حقوق مالی و مالیاتی، تشخص و هویت ویژه خود را کسب کرده و به عنوان یکی از شاخه های متمایز حقوق عمومی و خارج از رشته حقوق اساسی مورد بررسی و مطالعه است. از سوی دیگر، معمولاً آئین تصویب بودجه و قوانین مالی، از جریان تصویب قوانین عادی در پارلمان ها، متمایز و متفاوت است[236] و همین امر نشانگر اهمیت موضوع می باشد. با این حال برخی معتقدند که در بودجه ریزی کشور، قوه مقننه در مقایسه با قوه مجریه اختیارات محدودی دارد و در نتیجه در موضع ضعف است. نابرابری در دسترسی به اطلاعات، محدودیت های قانونی، پیش دستی قوه مجریه در بودجه ریزی، پیچیدگی امور اجرایی و بوروکراسی حاکم بر مراحل تنظیم بودجه یا گزارش عملکرد بودجه، قانون گذار را در تجزیه و تحلیل انتخاب های دولت و منابع اختصاص یافته به آن ها دچار مشکل می کند. این گونه موانع سبب شده است که اختیارات این قوه در مرحله  بودجه ریزی، صرفاً به تائید و تجویز مبالغ اختصاص یافته در قوه مجریه محدود شود. این موانع و مشکلات موجبات دخالت قوه مجریه در حیطه اختیارات قوه مقننه و منفعل شدن مجلس در برابر بودجه های سالانه دولت را فراهم آورده است. با توجه به این مقدمات، در ادامه ابتدا مبانی دخالت قوه مقننه در بودجه ریزی را مورد بررسی قرار خواهیم داد، سپس در خصوص روش های بودجه ریزی و تعامل قوای دوگانه درخصوص بودجه بحث خواهیم نمود. 1ـ چرایی دخالت قوه مقننه در بودجه ریزی