مبحث نخست- قراردادهای توام با ریسک بیشتر برای پیمانکار

گفتار نخست- موافقتنامه/قراردادهای امتیازی

با نگاهی به تاریخ متوجه می شویم، نخستین قراردادهایی که میان دولت های دارنده ی ذخایر نفتی و شرکت های نفتی خارجی منعقد گردید موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز بودند. مطابق این توافق، یک شخص حقیقی یا حقوقی، حق انحصاری اکتشاف نفت در یک کشور را به دست می آورد و در صورت موفقیت در اکتشاف نفت، شرکت نفتی وظیفه ی تولید، بازاریابی، و انتقال آن را به بازارهای هدف داشت. در مقابل این حقوق، شرکت نفتی می بایست بهره ی مالکانه و مالیات به دولت می پرداخت.[104] در آن دوران هدف دولت های میزبان جمع آوری مالیات بود و تمایل چندانی به مداخله در صنعت نفت نداشتند. موافقتنامه های اعطای امتیاز تا به امروز پابرجا مانده است و مورد استفاده ی برخی از دولت های دارنده ی منابع نفتی قرار می گیرد البته موافقتنامه های اعطای امتیاز کنونی به شکلی متفاوت از موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز استفاده می شود. اعطای امتیاز بهره برداری از معادن، ابتدا به صورت توافق بود به عبارت دیگر دولت میزبان با متقاضی امتیاز وارد مذاکره می شد و با توافق طرفین امتیاز به شرکت خارجی واگذار می گردید؛ در برخی موارد نیز اعطای امتیاز منوط به تصویب مجالس قانونگذاری بود بنابراین نخستین امتیازهای اعطایی، بیشتر به موافقتنامه شباهت داشتند. با کمرنگ شدن نقش تصدی گری دولت های میزبان و علاقه ی آنها به ایفای نقش حاکمیتی، شرکت های ملی نفت تاسیس شد. بدین ترتیب شرکت های خارجی علاقه مند به دریافت امتیاز اکتشاف و توسعه ی میادین نفتی باید با شرکت های ملی نفت وارد مذاکره می شدند و با حصول توافق، قرارداد امتیاز را منعقد می کردند. در صورتی که عملیات مرتبط با امتیاز نیازمند اخذ مجوزهایی باشد، قوه ی مجریه مجوزهای لازم را صادر می کند.[105] موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز دارای چنین ویژگی هایی هستند:

• شرکت نفتی خارجی که امتیاز را دریافت نموده است دارای حق انحصاری اکتشاف، توسعه، استخراج و فروش نفت است بدین ترتیب کلیه ریسک ها و هزینه های پروژه بر عهده ی شرکت نفتی خارجی است.
• علی الاصول شرکت خارجی تعهدی به فروش نفت در بازار داخل کشور و تامین نیازهای داخلی آن کشور ندارد. به عبارت دیگر شرکت خارجی آزاد است تا نفت استخراجی را به هر بازار دیگری عرضه نماید. با وجود این، ممکن است در قرارداد اعطای امتیاز شرط گردد که شرکت خارجی باید درصدی از نفت استخراجی را به بازار داخلی عرضه کند و یا در اختیار دولت میزبان قرار دهد.[106] در غیر این صورت ممکن است دولت میزبان با ریسک کمبود منابع نفتی در کشور خود روبرو گردد و این امکان وجود دارد که به دلیل فشارهای داخلی دولت میزبان مجبور به اعمال ممنوعیت در صدور نفت خام از سوی شرکت نفتی خارجی شود.
• مالکیت تمام تجهیزات به کار گرفته شده جهت اکتشاف و استخراج نفت متعلق به شرکت خارجی است مگر این که در موافقتنامه به طریق دیگری توافق شده باشد.[107]
• تعهدات شرکت خارجی نسبت به دولت میزبان اغلب محدود به پرداخت اجاره ی سالانه و بهره مالکانه[108] می گردد. به عنوان نمونه می توان به موافقتنامه ی اعطای امتیاز میان پادشاهی عربستان سعودی[109] و «استاندارد اویل کالیفرنیا»[110] در سال 1933 اشاره کرد. مطابق این توافق شرکت نفتی استاندارد اویل کالیفرنیا امتیاز اکتشاف نفت در سراسر خاک عربستان سعودی را به دست آورد و در مقابل مکلف گردید، تا وامی به مبلغ پنجاه هزار پوند(برابر با 250000 دلار همان زمان)، مبلغ پنج هزار پوند انگلیس بابت اجاره ی سالیانه و بهره مالکانه چهار شیلینگ به ازای هر تن نفت خام استحصال شده به پادشاهی سعودی پرداخت کند.
• علی الاصول برای جلوگیری از ریسک تغییر یا فسخ یک جانبه ی موافقتنامه از سوی دولت میزبان، شرط ثبات را در آن قید می کنند که بر اساس آن دولت میزبان حق تغییر یا لغو موافقتنامه را ندارد. به عنوان نمونه در موافقتنامه ی امتیازی دولت کویت و امین اویل[111]، شرطی وجود داشت مبنی بر این که دولت کویت نمی تواند با صلاحدید خود اقدام به تغییر موافقتنامه کند. در سال 1977 دولت کویت با توجه به تاسیس سازمان کشورهای صادرکننده ی نفت(اوپک) و حاکم شدن استانداردهای جدید، در برابر پرداخت غرامت منصفانه، اقدام به ملی کردن امتیاز نمود و بدین ترتیب امتیاز امین اویل غیر معتبر شد. پس از اقدام دولت کویت، امین اویل استدلال کرد که ملی کردن امتیاز، خلاف شرط ثبات مندرج در موافقتنامه است. طرفین مطابق موافقتنامه اختلاف خود را نزد داوری ارائه کردند. هیات داوران با این استدلال که ملی کردنِ امتیاز، ارتباطی به شرط ثبات مندرج در موافقتنامه ندارد با اکثریت آرا به نفع دولت کویت رای داد. به عبارت دیگر داوران با توجه به تغییر نگرش نسبت به ملی کردن اظهار کردند که شرط ثبات دیگر به معنی ممنوعیت ملی کردن نیست بلکه امروزه منظور از شرط ثبات در قراردادها این است که دولت میزبان نباید بدون پرداخت غرامت اقدام به سلب مالکیت اموال شرکت خارجی نماید و ملی کردن دولت کویت به درستی توام با شرط پرداخت غرامت منصفانه بوده است.[112]

به نظر می رسد که موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز ریسک بسیار کمی را به دولت میزبان تحمیل می کند زیرا شرکت نفتی خارجی موظف است تا تمام تجهیزات، هزینه ها و سرمایه های لازم را برای اکتشاف و توسعه ی نفت خام تامین نماید اما در مقابل این مزیت، موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز دارای ریسک هایی نیز برای دولت های میزبان هستند: الف) چنین موافقتنامه هایی اغلب در مقابل اعطای حق انحصاری اکتشاف و توسعه ی میادین نفتی در سرتاسر سرزمین دولت میزبان به شرکت نفتی خارجی، مبلغ ناچیزی را برای دولت های میزبان در نظر می گرفتند. اغلب در موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز، بهره مالکانه دولت میزبان بر مبنای حجم نفت خامی که استحصال می گردید به صورت ثابت محاسبه می شد(مثلا 1 دلار به ازای هر تن نفت خام) این در حالی است که ارزش نفت خام ممکن بود در بازار بیش از بهره مالکانه باشد؛ بدین ترتیب سود شرکت نفتی خارجی و دولت میزبان با یکدیگر متجانس نبود و اغلب شرکت های نفتی سود سرشاری را از این راه به دست می آوردند. همچنین به دلیل عدم محاسبه ی ارزش نفت خام و تفاوت منافع طرفین این امکان وجود داشت که شرکت نفتی خارجی تمام نفت موجود در میدان را استحصال نکند.[113] درست است که دولت میزبان هزینه ای را بابت عملیات اکتشاف و بهره برداری از میادین نفتی پرداخت نمی کند اما از آنجایی که منافع دولت میزبان و شرکت نفتی خارجی در یک راستا قرار ندارد و دولت های میزبان، نظارت چندانی بر عملکرد این شرکت ها ندارند، می توان این طور گفت که ریسک امتیازهای سنتی برای دولت های میزبان نیز بالا است. ب) موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز از لحاظ طول مدت و وسعت جغرافیایی عملیات، دامنه ی بسیار گسترده ای دارند. به عبارت دیگر یک شرکت نفتی خارجی می تواند امتیاز اکتشاف و توسعه به مدت 40 تا 75 سال را اخذ نماید؛ فی المثل امتیاز 1909 میلادی ایران به شرکت نفتی بریتانیا برای اکتشاف نفت در جنوب، به مدت شصت سال اعتبار داشت یا موافقتنامه ی سنتی اعطای امتیاز میان دولت کویت و شرکت نفتی امین اویل در سال  1948 میلادی، امتیاز اکتشاف را به مدت شصت سال به شرکت نفتی امین اویل اعطا می کرد.[114] همچنین، مطابق ماده 1 «موافقتنامه ی سنتی اعطای امتیاز دولت کویت» در سال 1934 میلادی، شرکت نفتی خارجی امتیاز اکتشاف در سرتاسر سرزمین کویت را به دست آورده بود. ج) پس از اعطای امتیاز، شرکت نفتی خارجی حق انحصاری اکتشاف را در سرزمین آن کشور به دست می آورد و دولت میزبان نمی تواند به شرکت های علاقه مند دیگر چنین امتیازی اعطا نماید. بنابراین حق حاکمیت دولت های میزبان به شدت محدود می شود و شرکت نفتی خارجی در برابر دریافت چنین حق انحصاری اغلب دست به رفتارهای انحصارگرایانه می زند. به دلیل وجود ریسک های مذکور و با گذر زمان، موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز دچار دگرگونی های بسیاری شدند به طوری که می توان گفت موافقتنامه های سنتی امتیازی به کلی منسوخ و موافقتنامه های امتیازی مدرن جایگزین آنها گشته اند. بنابر موافقتنامه های امتیازی مدرن:

• دولت های میزبان در مقابل اعطای امتیاز سنتی به شرکت های نفتی خارجی، بهره مالکانه و اجاره ی سالیانه زمین را دریافت می کردند اما در موافقتنامه های مدرن امتیازی، صاحب امتیاز موظف به پرداخت پاداش انعقاد موافقتنامه، بهره مالکانه، مشارکت خاص و اجاره ی زمین یا هزینه ی محافظت از آن هست. مطابق قانون نفت برزیل، صاحب امتیاز موظف است 1 درصد از درآمد ناخالص تولید نفت را در زمینه ی مشارکت خاص سرمایه گذاری کند. مشارکت خاص به مفهوم سرمایه گذاری صاحب امتیاز در زمینه ی تحقیق و توسعه در کشور میزبان است.[115]
• نسل جدید موافقتنامه های امتیازی بنابر صلاحدید دولت میزبان به یک شرکت خارجی اعطا نمی گردد بلکه دولت میزبان شرایطی را مشخص می کند و از شرکت های متقاضی دریافت امتیاز دعوت به عمل می آورد تا در مناقصه ی واگذاری امتیاز استحصال نفت خام شرکت کنند؛ بدین ترتیب شرکت ها دارای فرصتی برابر هستند و انتخاب آنها بستگی به پتانسیل، مهارت و تجربه ی خود شرکت ها دارد. ماده ی 23 قانون نفت برزیل مصوب 1997 میلادی برگزاری مناقصه برای اعطای امتیاز در زمینه ی اکتشاف، توسعه و تولید نفت خام را در نظر گرفته است به طوری که شرکت دولتی «پتروبراس» این کشور نیز ملزم به حضور در مناقصه شده است. برگزاری مناقصه یکی از رویکردهای مهم برای کاهش ریسک های عملیاتی است زیرا شرکت های پیمانکار بر مبنای صلاحیت، قیمت پیشنهادی، تجربه و سایر عوامل تاثیرگذار انتخاب می شوند. بدین ترتیب با برگزاری مناقصه به میزان زیادی از ریسک های موجود در یک پروژه کاسته می شود.
• نسل جدید قراردادهای اعطای امتیاز، علاوه بر تامین مالی اهدافی چون رفاه اجتماعی و توسعه ی ملی را نیز دنبال می کنند. فی المثل ماده ی 15 «موافقتنامه ی امتیازی بین اندونزی و پی. تی. استانوک»[116] اظهار می دارد: «شرکت نفتی باید تمام عملیات مرتبط با این موافقتنامه را به نحوی طرح ریزی نماید که در نتیجه اجرای آنها، صنعت نفت کشور اندونزی نیز توسعه یابد. همچنین شرکت نفتی باید از یک سو، رفاه مردم جمهوری اندونزی را در نظر بگیرد و از سوی دیگر با دولت اندونزی جهت ارتقای رشد و توسعه ی ساختارهای اقتصادی-اجتماعی آن از راه تامین کمک های فنی و علمی همکاری نمایند…».
• بر خلاف موافقتنامه های سنتی اعطای امتیاز، موافقتنامه های امتیازی مدرن محدوده ی مشخصی را برای اکتشاف نفت خام در اختیار شرکت نفتی خارجی قرار می دهند. همچنین نظارت بر عملیات پروژه به صورت مشترک صورت می گیرد و در انحصار شرکت نفتی خارجی نیست. بنابراین ریسک های موجود در نسل اول موافقتنامه های امتیازی چون کنترل بیگانگان بر منابع نفتی دولت میزبان و تسلط بر مناطق زیادی از آن کشور تا حدود زیادی مرتفع گردید.